Правовые акты управления: понятие и виды. Виды правовых актов государственного управления Административные акты в зависимости от территориальной принадлежности

Существует множество различных видов актов управления, поэтому возникает необходимость выделить критерии их классификации.

1. По юридическим свойствам:

нормативные, которые содержат в себе нормы права. Они принимаются с целью регулирования однотипных общественных отношений, рассчитаны на длительный срок действия и не имеют конкретного адресата;

индивидуальные акты. Они не содержат в себе норм права. Разрешают конкретный, индивидуальный вопрос управления на основе других нормативных актов (постановления Правительства РФ о назначении конкретных лиц на должности заместителей министра, приказ руководителя о поощрении сотрудников). Это наиболее распространенный вид актов государственного управления;

акты смешанного характера содержат в себе как нормы права, так и решения по индивидуальным управленческим делам. Такие акты принимаются по целому комплексу взаимосвязанных вопросов управления общего и индивидуального значения (обзор - указание);

2. По сроку действия акты:

с неопределенным сроком действия (бессрочные);

срочные, т.е. в акте указан срок действия, по истечении которого акт утрачивает силу;

временные действуют, как правило, в течение определенного непродолжительного срока. В наименовании таких актов указывается, что они временные (например, приказ МВД России от 3.02.2005 г. №67 «О временном порядке обеспечения сотрудников ОВД РФ и военнослужащих внутренних войск РФ проездными документами на все виды общественного транспорта городского, пригородного и местного сообщения).

Иногда по действию актов во времени выделяет акты однократного и длящегося действия.

3. По территории действия:

действующие в масштабе РФ;

действующие в масштабе субъекта федерации;

действующие в масштабе административно-территориальной единицы (район, город, проселок, село).

4. По характеру компетенции исполнительных органов, издающих акты:

общие издаются органами общей компетенции (правительством, администрацией) и обладают большей юридической силой, чем

специальные акты: межотраслевые или отраслевые.

5. По органам, издающим акты (по наименованию):

постановления и распоряжения правительств, администраций;

приказы, распоряжения, указания, инструкции министерств и других органов исполнительной власти;

Органы исполнительной власти республик в составе России (президенты, правительства, министерства и др.) издают акты, сходные по наименованию с правовыми актами управления федеральных органов исполнительной власти.

Отличие постановлений, принимаемых коллегиальными органами исполнительной власти, от распоряжений, принимаемых этими же органами, заключается в степени важности и сложности вопросов, по которым они издаются, а также в порядке их издания. Постановления принимаются в коллегиальном порядке по наиболее важным вопросам. Распоряжения принимаются по менее сложным вопросам текущего управления без коллегиального обсуждения.

Приказы, распоряжения издают, как правило, руководители единоначальных органов исполнительной власти.

Приказ - это обязательное для исполнения подзаконное предписание руководителя органа, обращенное к подчиненным органам, учреждениям и работникам. Приказы министра могут быть индивидуальными и нормативными актами. А вот инструкция всегда есть акт нормативный, индивидуальных инструкций не существует. Однако, инструкция содержит нормы производного характера, этот акт не устанавливает новых норм права, а лишь определяет порядок проведения в жизнь, порядок применения и наилучшую организацию исполнителей закона. Инструкция представляет собой такой нормативный акт, который конкретизирует применение закона, детально определяя порядок деятельности лиц, призванных провести закон или постановление правительства в жизнь.

Существуют также нормативные акты государственного управления, которые определяют структуру, порядок деятельности того или иного органа, определяют в общих чертах права и обязанности должностных лиц этого органа, то есть определяют компетенцию данного государственного органа, создают определенный правовой статус. Эти акты носят название положений.

Осуществление государственной деятельности всегда сопровождается принятием административных актов. В этой статье мы рассмотрим основные правовые акты управления, понятие и виды их, а также характерные особенности и юридическое значение в правовой практике.

Понятие правовых актов

Правовой акт управления представляет собой властное волеизъявление государственных органов и их уполномоченных представителей в виде предписаний, которые направлены на изменение в определённую сторону административных правоотношений. Административно-правовые акты управления, будучи изданными уполномоченными лицами в одностороннем порядке, представляют основную форму выполнения обязанностей, функций государственной деятельности исполнительной ветви власти. Подобные акты отличаются от служебных документов (являющихся не чем иным, как простым источником информации) поскольку на законном основании регулируют общественные правоотношения, изменяя, прекращая или наделяя адресата отдельными правами и обязанностями.

Все виды правовых актов управления имеют законную силу. Это означает, что неисполнение или грубое нарушение их положений юридически наказуемо. Для вступления правовых актов в силу необходимы полномочные действия исполнителей функций государственного управления в строгом соответствии с установленной для этих целей процедурой.

Свойства правовых актов

Основные виды правовых актов управления имеют следующие характеристики:

Значение правовых актов управления в РФ

В правопроизводстве правовые акты госуправления очень значимы, поскольку:

• в ряде случаев являются правовым основанием для принятия последующих нормативных актов нижестоящими по иерархической лестнице структурами; например, приказ дирекции университета на основании приказа министерства образования страны;
• все виды правовых актов управления являются инструментом регулирования правоотношений, устанавливающим одинаковые правила правового взаимодействия для широкого или узкого круга лиц;
• выступают в виде юридических фактов, устанавливающих возникновение или прекращения правоотношений; например, издание приказа о вступлении в должностные обязанности министра МЧС;
• могут быть основанием для возбуждения юридических дел, а также рассмотрены в качестве доказательств при ведении процесса.

Требования к правовым актам и их содержание

Содержание правового акта управления заключается в предписаниях, диктующих нормы взаимоотношений в области государственного управления для лиц, занимающих административные должности, а также для соответствующих структур. Также содержанием данных актов может стать факт установления (прекращения) административно-правовых отношений. Так, например, приказ о назначении на пост министра финансов - это правовой акт государственного управления, содержанием которого является присуждение должностному лицу статуса министра финансов страны.

Поскольку административно-правовые акты являются инструментом исполнения государственных управленческих функций, то они должны выполнять ряд обязательных требований, а именно:

• Законность , то есть соответствие содержания акта положениям основных законов страны и наличие юридических оснований для его принятия. Порядок принятия и публикация документа также должны происходить в рамках закона с обязательным указанием необходимых реквизитов.
• Корректность , которая заключается в юридически и орфографически грамотном изложении содержания, исключающее двузначность его толкования. Также должна быть соблюдена структура документа: главы, пункты и подпункты.
• Специальные требования , которые предъявляются к некоторым видам правовых актов управления. Это в ряде случаев означает временные ограничения для принятия акта, необходимость согласования и утверждения у определённых должностных лиц и структур, регистрацию в реестрах.

Порядок принятия административных актов

Порядок принятия правовых актов управления относится к административным процессам и имеет под собой довольно широкую правовую базу, осуществляющую регулирование последних. В свою очередь, порядок принятия актов зависит от их вида, а также от издающего органа, будь то правительство, президент или местное самоуправление в РФ, через соответствующие органы исполнительной власти. Тем не менее для процедуры принятия для всех актов существует ряд общих положений, заключающихся в следующих последовательных этапах:

После вступления в силу нормативно-административного документа могут быть приняты дополнительные решения уполномоченным органом, который вносит изменения в содержание проекта, приостанавливает действие правового акта или вовсе его отменяет. В противном случае акт является активным до предписанного конца срока его действия.

Классификация правовых актов управления

Изучая разновидности актов управления, следует отметить, что наибольшее значение имеет критерий юридического содержания. В этой связи основными видами управленческих документов являются:

• нормативные акты;
• индивидуальные.

Кроме юридического содержания, нормативные административные акты можно сгруппировать и по другим критериям, а именно:

Ниже рассмотрим все виды детальнее.

Правовые акты по юридическому содержанию

Нормативные акты управления являются основной правовой базой для административных законопроектов. Как правило, рассчитаны они на долгосрочную перспективу для большого круга лиц. В нормативных актах содержатся основные правила поведения (нормы), регулирующие правоотношения в государственном аппарате управления. Кроме этого, они определяют статус структур исполнительной власти, устанавливают порядок исполнения государственных функций, а также разграничивают сферу влияния и должностные полномочия управленческих органов.

Отличие индивидуальных правовых актов государственного управления от нормативных состоит в первую очередь в том, что они носят нерегламентированный характер и не содержат нормы (типовые правила поведения). Эти проекты действуют единожды, находят своё применение к отдельным ситуациям и часто адресованы конкретному лицу или кругу лиц. Таким образом, индивидуальные акты - это не что иное, как волевое решение органа (уполномоченного лица) исполнительной власти, связанное с возникновением/прекращением определённых правооотношений касательно отдельно взятого случая. В качестве примера можно упомянуть указ Президента о присвоении награды и звания Героя России гражданину, совершившему какой-то доблестный поступок, подвиг.

На практике встречаются и смешанные акты госуправления. Яркий пример - приказы, издаваемые министерствами, которые рассчитаны на неопределённое количество времени и предназначены для большого круга лиц, но при этом для выполнения положений данного акта требуются конкретные действия конкретного должностного лица.

Виды актов по издающему органу

Административные акты в России издаются органами исполнительной власти всех уровней: федерального значения, на уровне субъектов РФ, а также местной администрацией. Таким образом, виды актов управления по издающим органам существуют следующие:

• Акты Президента РФ , включающие указы и распоряжения.
• Правительственные акты (распоряжения, постановления).
• Акты министерств РФ включают приказы, постановления, инструкции, указания и иные нормативные документы, отражающие и регулирующие правоотношения в отрасли, подведомственной определённому министерству.
• Акты главы администрации федерального субъекта . Губернатор издаёт постановления и распоряжения для выполнения управленческих функций исполнительной власти на уровне субъекта РФ.
• Акты руководителя органа администрации федерального субъекта : приказы и указания.
• Акты местной администрации (постановления, распоряжения, приказы).

Виды актов по характеру компетенции издающих органов

По данному критерию акты подразделяются на общие, отраслевые и межотраслевые. Общие административные акты принимаются субъектами исполнительной власти общего значения, такими как Президент РФ, правительство, главы субъектов, республик и автономных округов, входящих в состав России.

Отраслевые акты регулируют правоотношения в аппарате государственного управления на уровне определённой отрасли народного хозяйства страны. К ним относятся акты министерств (МВД, МЧС, МИД, Минюст, Минздрав, Минкультуры, Минобрнауки и др.), ведомств, управлений, служб и т.д.

Межотраслевые акты издаются органами соответствующей компетенции, такими как Госкомитет по статистике, Федеральное агентство метрологии и технического контроля. Эти акты должны исполняться не только всеми государственными структурами, независимо от того, к какому ведомству они относятся, но и всеми гражданами.

Административные акты в зависимости от территориальной принадлежности

Исходя из территориального признака, нормативные акты управления делятся на три группы:

• федеральные акты, а также акты республик и автономных округов в составе РФ;
• акты субъектов РФ, действующие в рамках определённого края, области или округа;
• акты органов местного самоуправления, то есть органов административно-территориальной единицы, коими являются город, село, посёлок.

Правовые акты управления можно классифицировать на виды по различным признакам
По наименованию: на указы, распоряжения Президента; постановления Правительства; приказы, инструкции, постановления федеральных органов исполнительной власти; постановления руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ; а в ряде случаев – акты органов местного самоуправления (в случае делегирования им соответствующих государственно-властных полномочий).
По способу охраны: на акты, охраняемые мерами дисциплинарной либо административной ответственности. Дисциплинарная ответственность возможна только в порядке подчиненности по службе. Административная ответственность на-ступает за нарушение общеобязательных для всех граждан, организаций правил поведения в сфере государственного управления (правовые акты управления с административной санкцией).
По масштабности (кругу лиц, на которых они распространяются): на акты общего значения; межведомственные; ведомственные; внутриведомственные.
По способу принятия: на принимаемые коллегиально (простым либо квали-фицированным большинством) и единоначальные.
По субъектам, их принявшим: на акты органов исполнительной власти; акты субъектов власти, не находящихся в аппарате управления (некоторые акты судей, прокуроров и т. д.); акты общественных объединений, которым делегированы го-сударственно-властные полномочия.
По форме выражения: на письменные, устные и выраженные в форме конклюдентных действий.
Конечно, правовые акты управления можно классифицировать и еще по большому количеству признаков, но наиболее значимая их классификация производится по юридическим свойствам. По этому признаку правовые акты управления делятся на нормативные и индивидуальные.
Правовые акты управления нормативного характера – это акты, которые регулируют однотипные общественные отношения путем установления определенных правил должного поведения в сфере государственного управления, рассчитанных на длительное неоднократное применение (исполнение) и не имеющих конкретного адресата. Нормативные акты могут быть общефеде-ральные, республиканского, краевого, областного значения, межведомствен-ной, ведомственной, внутриведомственной компетенции.
Индивидуальные акты всегда являются актами применения административно-правовых норм – это решения субъектов управления по конкретным вопросам, обращенные к конкретным лицам для их однократного применения. Индивидуальные правовые акты управления порождают, изменяют либо прекращают правоотношения. Они могут быть трех основных видов: правонаделительные (назначение временно исполняющего обязанности); оперативно-распорядительные (о переносе выходного дня); правоохранительные (о применении мер государственного принуждения).
К правовым актам управления предъявляются общие основные требования. Они должны быть:
приняты с соблюдением требований законности (на основании и во исполнение законов и им соответствовать);
приняты компетентным органом (должностным лицом);
юридически обоснованы (соответствовать принципам и нормам права);
изданы в соответствии с установленным порядком;
изданы с соблюдением требований по их форме (наименование, реквизиты и т. д.).
В ряде случаев к правовым актам управления могут предъявляться и специальные требования:
издание акта в установленный срок (наложение административного наказания);
издание акта с согласия вышестоящего органа (получаемого путем утверждения акта);
издание акта с соблюдением требований конкретности, оперативности, дифференцированности руководства, строгой исполнительской дисциплины и т. д.

В административной науке правовые акты управления классифицируются в зависимости от того или иного критерия. Так, в зависимости от юридического содержания выделяют нормативные, индивидуальные и смешанные правовые акты управления.

Нормативными признаются правовые акты управления, которые:

Выступают как источники административного права;

Предусматривают нормы права и конкретизируют нормы права правовых актов высшей юридической силы;

Рассчитаны на многократное использование, поскольку предусматривают правила поведения при наступлении определенных обстоятельств;

Распространяются на неограниченный круг лиц;

Выступают правовыми основами возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений;

Предусматривают права и обязанности субъектов в сфере государственного управления;

Устанавливают ограничения и запреты для физических и юридических лиц, как субъектов административных правоотношений и др.

Нормативные акты управления уполномочены издавать все субъекты государственного управления в пределах своих полномочий. Примером таких актов могут быть: Указы и Распоряжения Президента Украины от 15 декабря 1999 г. «Об изменениях в структуре центральных органов исполнительной власти», от 29 мая 2001 г. «Об очередных мероприятиях по дальнейшему осуществлению административной реформы в Украине», от 22 января 2001 г. «Об образовании местной милиции»; постановления Кабинета Министров Украины: от 20 апреля 1998 г. «О реорганизации структуры аппарата Кабинета Министров Украины», от 3 июля 1998 г. «О порядке лицензирования предпринимательской деятельности», от 23 апреля 2001 г. «Об утверждении Порядка ведения Единого государственного реестра нормативно-правовых актов и пользование им»; приказы министерств и иных центральных органов: Приказ Главгосслужбы от 23 октября 2000 г. «Об утверждении Общих правил поведения государственных служащих», Приказ Председателя СБУ Украины от 1 марта 2001 г. «Об утверждении Свода сведений, составляющих государственную тайну» и др.

В отличие от нормативных актов управления, индивидуальные акты являются:

Персонифицированными, то есть направленными определенному адресату;

Рассчитанными на одноразовое применение;

Выступают юридическими фактами возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений.

Индивидуальные акты управления не являются источниками административного права, поскольку они не предусматривают норм права. Они направлены на реализацию предписаний нормативно-правовых актов и не только административных, но и других отраслей права. По своему характеру индивидуальные акты управления являются распорядительными актами, поскольку в них проявляется юридически-властное волеизъявление субъекта государственного управления в отношении конкретного объекта управления. Примерами таких актов могут быть указы Президента Украины о назначении на должность или освобождение от должности министра, государственного секретаря министерства, постановления КМУ (в частности, от 18 февраля 1998 г. «О включении Одесской государственной юридической академии в Перечень высших учебных заведений по подготовке и переподготовке специалистов органов исполнительной власти и рыночной экономики») и др.

Индивидуальные акты управления не подлежат государственной регистрации в органах юстиции, как это имеет место относительно нормативно-правовых актов.

В зависимости от действия правового акта управления в пространстве различают акты общего и локального характера. Первые распространяются на всю территорию Украины, вторые - на часть территории (область, район, город), на определенное учреждение, государственный орган. В ряде случаев органы государственного управления могут принимать акты, которые регулируют отношения, возникающие внутри данного органа. Их принято называть внутриорганизационными. Такие акты выступают разновидностью локальных актов управления (например, Устав Одесской национальной юридической академии).

В зависимости от действия правового акта управления во времени принято различать бессрочные, срочные и временные акты управления. Бессрочные акты управления характеризуются тем, что они действуют на протяжении неограниченного срока до того времени, пока не будут в законном порядке отменены. В срочных актах управления предполагаются сроки, по окончании которых акты теряют свое действие. Временными признаются такие акты управления, которые действуют до тех пор, пока не будут отменены иными актами управления (например, Временный регламент КМУ, утвержденный постановлением КМУ от 5 июня 2000 г.).

В зависимости от формы выражения акты управления делятся на письменные, устные и конклюдентные. Письменные и устные акты управления в административной науке еще называют словесными. Наиболее частое используется письменная форма правового акта, представляющая собой оформленный в соответствии с установленными требованиями юридический документ, в котором отображаются определенные предписания, запреты, правила и др. Устные акты управления наиболее часто используются в Вооруженных силах Украины, органах внутренних дел, СБУ и др. Они не требуют письменного оформления и издаются для быстрого и оперативного решения управленческих задач. Устные акты управления являются обязательными для тех, кому они адресованы. За невыполнение или ненадлежащее выполнение таких актов объекты управления могут быть привлечены к юридической ответственности. Конклюдентными являются акты управления, которые выражаются в дорожных знаках, специальных сигналах, звуковых и шумовых сигналах, жестах регулировщика (работника ГАИ) и др. Такие акты являются обязательными для выполнения. Несоблюдение требований конклюдентных актов, как правило, является основанием для привлечения лиц к административной ответственности.

В зависимости от характера компетенции органа, издающего правовые акты управления, различают:

Акты управления органов общего управления. К таким актам относятся постановления и распоряжения Кабинета Министров Украины (по вопросам финансовой, ценовой, инвестиционной, налоговой политики и др.); решения областных, районных, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций (по вопросам выполнения государственных и региональных программ, соблюдения прав и свобод граждан, выполнения соответствующих местных бюджетов и др.). Такие акты направлены на решение основных задач публичного управления;

Акты управления органов отраслевого управления. Как правило, такие акты (приказы) издаются министерствами и направлены на решение важных вопросов в конкретных отраслях государственного управления (например, Приказ Министерства образования и науки Украины от 27 октября 1998 г. «Об утверждении Порядка предоставления платных услуг государственными учебными заведениями»);

Акты управления органов межотраслевого управления. Такие акты издаются органами межотраслевого управления и направлены на решение конкретных вопросов в нескольких областях или сферах общественной жизни. Они являются обязательными для выполнения юридическими и физическими лицами, на которых распространяют свое действие.

Примером таких актов могут быть: Приказ Государственной налоговой администрации Украины от 4 октября 1999 г. ♦Об утверждении порядка применения штрафных санкций за нарушение валютного законодательства», Распоряжение Антимонопольного комитета Украины от 29 ноября 1999 г. ♦О Положении о порядке проведения проверок соблюдения антимонопольного законодательства» и др. В зависимости от органов, издающих акты управления и их названий, правовые акты управления классифицируют на:

Указы и распоряжения Президента Украины;

Постановления и распоряжения Кабинета Министров Украины:

Приказы министерств, государственных комитетов, иных центральных органов со специальным статусом;

Решения местных государственных администраций:

Решения органов местного самоуправления по реализации делегированных полномочий;

Нормативные приказы руководителей государственных предприятий, учреждений, организаций.

В зависимости от способа принятия правовых актов управления они делятся на коллегиальные и единоличные. Коллегиальные акты управления принимаются государственным органом или органом местного самоуправления на заседании путем проведения голосования, например, постановления Кабинета Министров Украины. Такие акты принимаются по наиболее важным, основным и общим вопросам государственного управления. В свою очередь руководители государственных органов и других субъектов государственного управления могут издавать единоличные акты управления в виде приказов и распоряжений. Именно такие акты издают руководители центральных органов исполнительной власти, председатели местных государственных администраций. Следует отметить, что единоличные акты управления встречаются чаще, чем коллегиальные. И коллегиальные, и единоличные акты управления являются обязательными для исполнения.

Правовые акты государственного управления – это правовые управленческие действия, которые характеризуются тем, что они,

во-первых, исходят от государственных органов исполнительной власти (органов государственного управления), их структурных подразделений и служащих, которые заняты организационной управленческой деятельностью от имени и по поручению государства;

во-вторых, это государственно-волевые действия, которые порождают, т.е. волей действующего субъекта вызывают к жизни, новые правовые состояния, создают для других лиц новые (прекращают или изменяют старые) права и обязанности, исполнение которых гарантируется, обеспечивается и защищается всеми имеющимися в распоряжении государства силами и средствами, в т. ч. и возможностью применения мер государственного принуждения;

в-третьих, основания, условия и порядок осуществления правовых управленческих действий регулируются законом другими юридическими предписаниями, а сама эта правовая организационная деятельность органов исполнительной власти и их служащих имеет три разновидности: административное нормотворчество, административное распорядительство и административное исполнительство.

Административное нормотворчество как одна из правовых форм организационной юридической деятельности представляет собой принятие и издание различными звеньями государственного аппарата исполнительной власти нормативных правовых актов управления.

Нормативные правовые акты управления - это односторонние властные волевые действия аппарата исполнительной государственной власти, совершаемые в процессе и в результате выполнения управленческих функций и направленные на установление юридических норм - правил поведения, распространяющихся на неопределенно широкий круг субъектов и рассчитанных на многократное применение.

Административное распорядительство - другая правовая форма управленческих действий, включающая в себя принятие аппаратом исполнительной власти индивидуальных (ненормативных, административных) правовых актов управления, которые представляют собой односторонние властные волевые действия органов исполнительной власти, их структурных подразделений и должностных лиц, совершаемые ими в процессе выполнения управленческих функций и направленные на установление, изменение или прекращение конкретных правоотношений, указанных в самом этом акте субъектов.

Административные правовые акты управления рассчитаны на однократное применение и распространяются на строго определенный, в самом этом акте поименно указанный круг субъектов. Главное отличие индивидуальных (административных, ненормативных) актов управления от нормативных в том, что они не содержат правовых норм, не изменяют и не отменяют уже существующие нормы, а являются актами применения действующих норм права к конкретным фактам, событиям, случаям.

Административное исполнительство, или административно-исполнительские действия, как особая и специфическая форма управленческой деятельности – есть исполнение законов, а также нормативных и индивидуальных (ненормативных) актов управления путем совершения тех или иных юридически значимых административных действий, не являющихся индивидуальными правовыми актами управления.

Административно-исполнительские действия следует отличать, с одной стороны, от распорядительной деятельности в форме нормативных и административных правовых актов управления, а с другой - от технического исполнительства (прием и передача информации, размножение управленческой документации и т.д.). От административного нормотворчества и административного распорядительства они отличаются тем, что не направлены на организацию каких-то отношений, а служат одним из средств исполнения и реализации требований определенных нормативных и индивидуальных правовых актов управления.

Правовые акты управления имеют следующие характерные черты: подзаконность, правовой характер, авторитарность, императивность.

Подзаконность акта управления означает, что издаваемый акт не должен противоречить требованиям действующего законодательства и издается в пределах компетенции данного органа управления. Подзаконность акта управления в широком смысле понимается и как соответствие актов не только закону, но и актам Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и других органов исполнительной власти.

Правовой характер актов управления означает, что он может вызывать определенные юридические последствия. Эти последствия могут выражаться в установлении соответствующих правил поведения (норм) общего характера или затрагивать административно-правовые отношения, связанные с конкретными лицами.

Императивность акта управления означает обязательность его исполнения лицами и органами, на которые он распространяется, независимо от того, являются ли эти лица подчиненными органа, издавшего акт, или таковыми не являются.

Таким образом, правовой акт управления можно определить как основанное на законодательстве одностороннее юридически властное решение субъекта государственного управления, изданное в пределах его компетенции, регулирующее общественные отношения в сфере государственного управления либо направленное на возникновение, изменение или прекращение конкретных административно-правовых отношений.

Правовые акты управления следует отличать от служебных документов, которые не имеют правового характера (протоколов, актов, справок, докладов, рапортов и др.). Служебные документы не устанавливают и не изменяют конкретные правовые отношения. Однако служебные документы могут выступать основанием для издания правовых актов управления.

Правовые акты управления издаются, как правило, в письменной форме. Однако в отдельных случаях допускается и их устная форма, например, в военном управлении в случае отдания устных приказов и в ряде других случаев, определенных законодательством.

Правовые акты управления можно классифицировать по следующим критериям.

По юридическому содержанию правовые акты управления подразделяются на нормативные и индивидуальные.

Нормативными являются те акты управления, которые содержат в себе нормы права, регулируют общественные отношения в сфере государственного управления, рассчитаны на длительный срок действия и не имеют конкретного персонифицированного характера. В нормативных правовых актах управления находит свое выражение административное правотворчество. В них конкретизируются нормы законов и других актов высшей юридической силы и определяются типовые правила поведения в сфере государственного управления. Этими актами закрепляется правовой статус органов исполнительной власти, определяется порядок совершения определенных действий и процедур государственно-управленческого характера, устанавливаются необходимые ограничения и запреты, а также регулируются другие вопросы в государственно-управленческой сфере. Нормативные правовые акты управления являются одним из важнейших источников административного права.

Индивидуальные акты управления не содержат в себе норм права. Они разрешают конкретные вопросы управления на основе законов и иных нормативных правовых актов, т.е. являются актами применения норм права к конкретным случаям. Эти акты вызывают юридические последствия в виде возникновения, изменения или прекращения конкретных административно-правовых отношений (например, Указ Президента Российской Федерации о присвоении воинского звания высшего офицера).

По органам, их издающим, правовые акты управления подразделяются на:

Указы и распоряжения Президента Российской Федерации по вопросам, касающимся государственного управления;

Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;

Постановления, приказы, распоряжения, положения, правила, инструкции, наставления федеральных органов исполнительной власти;

Постановления, приказы, распоряжения, положения, правила, инструкции, наставления органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

По территории действия правовые акты управления подразделяются на акты, действующие на всей территории Российской Федерации, территории субъекта Российской Федерации, межтерриториальные, охватывающие несколько субъектов Российской Федерации административно-территориальной единицы.

По характеру компетенции органов, их издающих, правовые акты управления делятся на акты общего, отраслевого и межотраслевого управления.

Акты общего управления издаются субъектами государственного управления общей компетенции – Правительством Российской Федерации, правительствами (администрациями) субъектов Российской Федерации.

Акты отраслевого управления регулируют общественные отношения и решают управленческие вопросы в определенной отрасли управления. Такие акты издаются субъектами государственного управления отраслевой компетенции (в частности министерствами) и обязательны для подчиненных им органов, организаций и должностных лиц, а также граждан, вступающих в общественные отношения в данной сфере государственного управления.

Акты межотраслевого управления издаются субъектами государственного управления межотраслевой компетенции (например, федеральными службами), которые решают вопросы, носящие межотраслевой характер. Эти акты обязательны для исполнения всеми органами исполнительной власти, организациями, должностными лицами, независимо от ведомственной подчиненности, а также гражданами.

Подготовка нормативных правовых актов.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Нормативные правовые акты проходят следующие стадии:

Стадия подготовки нормативных правовых актов.

Стадия правовой экспертизы соответствия этого акта законодательству Российской Федерации, а также антикоррупционная экспертиза акта;

Стадия государственной регистрации акта;

Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. При этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а при необходимости - организации, привлекаемые к этой работе.

В подготовке проекта нормативного правового акта участвует юридическая служба федерального органа исполнительной власти.

Для подготовки проектов наиболее важных и сложных нормативных правовых актов, а также актов, издаваемых совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, могут создаваться рабочие группы.

По просьбе федеральных органов исполнительной власти и в соответствии с заключенными с ними договорами Министерство юстиции Российской Федерации может осуществлять правовую экспертизу проектов подготовленных ими нормативных правовых актов.

Коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:

а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

б) определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;

в) выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;

д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;

е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий – установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;

ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;

з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага).

4. Коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются:

а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;

б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;

в) юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

Государственная регистрация нормативные правовые акты осуществляется не позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения) представляются в Министерство юстиции Российской Федерации в 6 экземплярах (подлинник и 5 копий, одна из которых может быть представлена на магнитном носителе).

Нормативные правовые акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, представляются в 2 экземплярах (подлинник и 1 копия).

Представление на государственную регистрацию нормативного правового акта, изданного совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, возлагается на орган, который указан первым в числе подписавших (утвердивших) акт.

К нормативному правовому акту прилагается справка, содержащая:

основания издания нормативного правового акта;

сведения о всех действующих нормативных правовых актах по данному вопросу и информацию о сроках их приведения в соответствие с принятым актом;

сведения о согласовании акта с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и другими государственными органами;

сведения о проведении независимой антикоррупционной экспертизы с приложением копий заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.

Представленный на государственную регистрацию нормативный правовой акт должен быть подписан (утвержден) руководителем федерального органа исполнительной власти, а прилагаемая к нормативному правовому акту справка должна быть подписана руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти, издающего указанный акт.

На обороте каждого листа оригинала нормативного правового акта проставляется виза руководителя юридической службы федерального органа исполнительной власти.

Копии актов, подлежащих официальному опубликованию, в течение дня после государственной регистрации направляются Министерством юстиции Российской Федерации в "Российскую газету", в Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства "Юридическая литература" Администрации Президента Российской Федерации, в научно-технический центр правовой информации "Система" и в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.