Право регулирование финансовой деятельности. Правовые основы финансовой деятельности государства и муниципального образования. Общая характеристика работы

Финансовая деятельность, как и иная деятельность государства и муниципальных образований, осуществляется в правовой форме.

Правовое регулирование – это, по мнению ученых, нормативно-организационное воздействие комплекса правовых средств на общественные отношения с целью их упорядочения, развития и охраны в соответствии с потребностями общества. Важнейшей составляющей правового регулирования общественных отношений является норма права, правило поведения, установленное или санкционированное государством и муниципальными образованиями, которое представляет собой образец для поведения участников соответствующего правоотношения. Правоотношение так же входит в понятие правового регулирования, как и норма права, но в отличие от абстрактной (идеальной) нормы права носит конкретный характер, участники которого реализуют свои субъективные права и исполняют обязанности, предусмотренные соответствующей нормой права. Существенное влияние на правовое регулирование общественных отношений оказывают органы государства и муниципальные органы в процессе применения норм права, которые, по образному выражению С. С. Алексеева, "подхватывают" начатое правотворчеством, обеспечивая проведение в жизнь юридических норм с учетом конкретной жизненной ситуации .

Правовое регулирование отношений в сфере финансов и финансовой деятельности государства и муниципальных образований осуществляется с помощью общеобязательных, формально определенных юридических норм, устанавливаемых государством, закрепленных в официальных правовых актах, выражающих консолидированную волю общества (интересы политических сил, стоящих у власти, социальных групп, слоев).

Финансово-правовые акты – это решения компетентных органов государственной власти или муниципальных органов, принятые в определенной форме, регулирующие вопросы по формированию, перераспределению и использованию фондов денежных средств.

Финансово-правовые акты классифицируются по различным основаниям: по юридическим свойствам, юридической природе, органам, их принявшим, сферам регулируемых отношений и др.

Федеративное устройство России обусловливает и особенности правовой формы ее финансовой деятельности, выражающиеся, в частности, в двухуровневой системе законодательства, определенном соотношении нормативных актов федерального уровня и нормативных актов субъектов РФ по предметам разграничения полномочий и совместного ведения.

Нормативный финансово-правовой акт федерального уровня – это официальный документ, принятый компетентным федеральным органом государственной власти, имеющий общеобязательные юридические нормы и официальный характер, выражающий властные предписания, направленные на регулирование финансовой деятельности. Нормативные финансово-правовые акты федерального уровня принимаются по вопросам финансовой деятельности, отнесенным Конституцией РФ к предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Среди финансово-правовых актов федерального уровня выделяются законы и подзаконные акты. Они принимаются законодательными и исполнительными органами власти федерального значения, к которым относятся: Совет Федерации и Государственная Дума Федерального собрания РФ, Правительство РФ. К нормативным правовым актам федерального значения можно отнести, например: Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 "О банках и банковской деятельности", Федеральный закон от 10.12.2003 № 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле", постановление Правительства РФ от 18.12.2009 № 1034 "Об утверждении правил предоставления в 2010 году из федерального бюджета субсидий творческим союзам", а также Б К РФ и НК РФ.

Финансово-правовые акты федерального уровня также принимаются Президентом России в форме указов.

Нормативный финансово-правовой акт субъекта РФ – это официальный документ, принятый органом государственной власти субъекта РФ в пределах своей компетенции, имеющий общеобязательные юридические нормы и официальный характер, и направленный на регулирование финансовых отношений внутри соответствующего субъекта РФ.

Нормотворчество субъектов РФ в финансовой сфере обусловлено наличием у них собственной финансовой компетенции. Разносторонний характер финансовой деятельности субъектов РФ обусловил наличие в региональной правовой системе нормативных актов, регулирующих бюджетные, налоговые, кредитные и иные отношения. Нормативные финансово-правовые акты субъектов РФ принимаются и по определенным вопросам финансовой деятельности муниципальных образований. В качестве примера можно привести Закон Амурской области от 11.11.2005 № 90-03 "О межбюджетных отношениях в Амурской области".

В целях развития финансовых законов уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ принимаются подзаконные финансово-правовые акты нормативного содержания.

Финансово-правовой акт органа муниципального образования – это официальный документ, принятый управомоченным органом муниципального образования, имеющий юридическую силу и властный характер, направленный на регулирование финансовых отношений внутри муниципального образования.

Акты, принимаемые муниципальными органами, образуют первичный уровень нормативно-правового регулирования финансовых отношений муниципального образования.

В соответствии со ст. 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в систему муниципальных правовых актов входят:

• 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
• 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
• 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Нормы, регулирующие финансовую основу муниципального образования, как правило, выделены в уставах в отдельную главу и устанавливают состав местной финансовой и бюджетной систем, нрава органов местного самоуправления в финансовой сфере, взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти.

Устав муниципального образования должен регулировать, например: финансовую компетенцию органов местного самоуправления; состав доходов городского бюджета; порядок обеспечения органами государственной власти минимального городского бюджета; финансирование делегированных полномочий; основы установления местных налогов и сборов; порядок образования целевых внебюджетных фондов; кредитные отношения муниципального образования.

Устав муниципального образования регистрируется в порядке, установленном федеральным законом. Подобная регистрация является гарантией законности деятельности органов местного самоуправления, в том числе и в финансовой сфере.

Органы муниципального образования, являясь органами публичной власти на своей территории, в целях осуществления финансовой деятельности вправе издавать нормативные правовые и правоприменительные акты: постановления, решения, положения, примерные положения, временные положения, типовые положения, правила, временные правила, инструкции, временные инструкции, типовые договоры, регламенты.

Среди финансово-правовых актов по своему содержанию особо выделяются финансово-плановые акты.

Финансово-плановые акты – акты, принимаемые соответствующими субъектами (государственными, муниципальными органами, предприятиями, учреждениями, организациями) в процессе своей финансовой деятельности и содержащие плановые показатели по формированию, перераспределению и использованию финансов на определенный период.

К числу финансово-плановых актов можно отнести: прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, бюджеты всех уровней бюджетной системы; бюджеты государственных и муниципальных внебюджетных фондов; сметы бюджетных учреждений; финансовые планы государственных и муниципальных унитарных предприятий; финансово-кредитные и кассовые планы банков; финансовые планы страховых организаций и др. Финансово-плановые акты имеют юридическое значение и порождают юридические последствия, поскольку оформляются актами соответствующих государственных органов или органов местного самоуправления.

• См.: Алексеев С. С. Общая теория права: в 2 т. Т. 1. М.: Юрид, лит., 1981. С. 323.

Правовое регулирование финансовой деятельности - ведущая форма государственного руководства экономикой. Система правовых норм, регулирующих финансовую деятельность государства, составляет финансовое право.

Финансовое право - совокупность правовых норм, регулирующих экономические отношения в сфере мобилизации, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств государства и органов местного самоуправления, необходимых для их непрерывного функционирования.

Большое количество финансово-правовых норм, из которых состоит финансовое право, образует сложную систему, внутри которой эти нормы группируются в различные подразделения в соответствии со сферами и звеньев финансовой системы государства. Итак, в финансовом праве нормы интегрируются в самостоятельные подгруппы - финансовые институты, регулирующие однородные финансовые отношения в области бюджета, государственного кредита, государственных внебюджетных целевых фондов и тому подобное. Правовые нормы финансового права включаются в акты различных правовых форм: законы, указы, инструкции, решения и др.

Главное значение в правовом регулировании финансовой деятельности государства имеет Конституция Украины, в которой содержатся основополагающие принципы (на них основывается отрасль финансового права); она определяет исходные положения нормативной регламентации финансовых отношений, является базой для финансового законодательства.

По статьям Основного Закона устанавливаются полномочия в сфере финансов Верховной Рады Украины, Президента Украины, Кабинета Министров Украины, Счетной палаты. В Конституции определено также полномочия в области финансов Автономной Республики Крым (ст. 138), органов местного самоуправления (ст. 141-143).

Существенную роль в правовой регламентации финансовой деятельности государства играют законы Украины по финансовым вопросам. Прежде всего к ним относятся те, которые по п. 1 ч. 2 ст. 92 Конституции Украины устанавливают:

Государственный бюджет Украины;

Бюджетную систему Украины;

Система налогообложения;

Налоги и сборы;

Принципы создания и функционирования финансового, денежного, кредитного и инвестиционного рынков;

Статус национальной валюты, статус иностранных валют на территории Украины;

Порядок образования и погашения государственного внутреннего и внешнего долга;

Порядок выпуска и хранения государственных ценных бумаг, их виды и типы.

В финансовое законодательство включается большое количество подзаконных актов, нормативные указы Президента по финансовым вопросам, постановления Правительства Украины, приказы и инструкции министерств и ведомств, а также органов местного самоуправления и местных государственных администраций.

Нормативно-правовые акты Кабинета Министров Украины в сфере финансов разрабатываются на основе законов.

В специальном финансовом законодательстве государства четко разграничивается финансовая деятельность, осуществляемая государством как орудием публичной власти, и финансовая деятельность, осуществляемая государством через посредство государственного управления предприятиями и организациями.

Развитие и детализацию правовое регулирование финансовой деятельности получает в специальном финансовом законодательстве, финансово-правовые нормы которого регулируют качественно однородные финансовые отношения в соответствии со сферами и звеньев финансовой системы государства.

Для выполнения задач и функций, определенных Конституцией Украины, государство должно иметь денежные фонды, которые она формирует путем перераспределения валового внутреннего продукта. Важнейшим средством, с помощью которого государство осуществляет распределение и перераспределение внутреннего продукта, является государственный бюджет. Через бюджет государства отражается вся многоаспектная ее деятельность и обеспечивается выполнение функций. Бюджетные связи согласно ст. 4 Бюджетного кодекса Украины регулируются Конституцией Украины, нормами статей Бюджетного кодекса, законов о Государственном бюджете Украины, законами Украины, устанавливают источники доходов Государственного и местных бюджетов, нормативно-правовыми актами Кабинета Министров Украины, касающиеся формирования и выполнения Государственного и местных бюджетов, решениями органов Автономной Республики Крым, местных государственных администраций, органов местного самоуправления, принятыми в соответствии с Бюджетным кодексом Украины.

Среди указанных актов основным систематизированным является Бюджетный кодекс, введенный в действие 1 января 2002 В этом документе определены отношения, регулируемые кодексом, главные термины, принципы построения бюджетной системы, бюджетной классификации, состав доходов и расходов Государственного и местных бюджетов, раскрыто стадии бюджетного процесса из Государственного и местного бюджетов, выяснено сущность межбюджетных отношений, контроля за соблюдением бюджетного законодательства.

Государственные целевые фонды нужны с целью финансирования приоритетных направлений социально-экономических задач государства и органов местного самоуправления. Правовой статус государственных внебюджетных целевых фондов определяется нормами Конституции Украины (ст. 46, 49, 50), в которых установлены направления социальной политики государства. На основе Конституции разработаны документы, содержащие концептуальные основы по социальной защите населения которое работает, пенсионеров, инвалидов, интересов детей и матерей. К таким документам относятся: концепция пенсионной реформы, Закона Украины "О пенсионном обеспечении" (1992 г.. С изменениями и дополнениями), "Об общеобязательном государственном пенсионном страховании" (2003 p.), "Об общеобязательном социальном страховании на случай безработицы "(2000 г.)," О размере взносов на некоторые виды общеобязательного государственного социального страхования "(2001 г.)," Об общеобязательном государственном социальном страховании в связи с временной потерей трудоспособности и расходами, обусловленными рождением и погребением "(2001 p.).

Согласно этим законам создано четыре централизованных целевых фонды: Пенсионный фонд Украины, Фонд общеобязательного государственного социального страхования Украины по временной потере трудоспособности Украины, Фонд общеобязательного государственного социального страхования Украины на случай безработицы; Фонд социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. В документах определен порядок формирования и использования фондов. Они формируются за счет обязательных взносов и отчислений юридических и физических лиц, способствуют социальной защите населения, повышению его жизненного уровня, сохранению и улучшению здоровья, социальной ориентации безработных.

Связи, возникающие в процессе управления государственным внутренним долгом регулируются Законом Украины "О государственном внутреннем долге Украины" (1992), в котором определена сущность внутреннего государственного долга, гарантии, права эмиссии государственных ценных бумаг, сферу размещения долговых обязательств. Условия, порядок выпуска государственных ценных бумаг регулируются Законом Украины "О ценных бумагах и фондовом рынке". Внешний государственный долг возникает в связи с привлечением внешних займов, размещенных, как правило, в иностранной валюте на фондовых рынках за пределами государства. Предельное регулирование объема государственного долга осуществляется с помощью отдельных статей Конституции Украины, норм Бюджетного кодекса, специальных текущих законов Украины "О Государственном бюджете", "О Национальном банке Украины" и других специальных законов.

Финансы государственных и муниципальных предприятий и субъектов хо других форм собственности регулируются Конституцией Украины, Хозяйственным кодексом, нормативно-правовыми актами Президента Украины и Кабинета Министров Украины, нормативно-правовыми актами других органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также иными правовыми актами.

Например, по Хозяйственным кодексом Украины (2003г.) Установлено в соответствии с Конституцией Украины правовые основы хозяйственной деятельности, определены отношения, регулируемые Кодексом, основные термины, средства государственного регулирования хозяйственной деятельности, раскрыта сущность основ предпринимательства, регламентирована деятельность различных видов предприятий, правила их создание и ликвидации, обеспечен самостоятельность предприятий, их права и ответственность в осуществлении хозяйственной деятельности, благоустроены отношения с другими субъектами хозяйствования и государством.

Декреты Кабинета Министров Украины "Об акцизном сборе" (1992 г..), "О местных налогах и сборах" (1993 p.), Закона Украины "О налоге на добавленную стоимость" (1997 г..), "О плате за землю" (1996), "О налогообложении прибыли предприятий" (1997 с изменениями и дополнениями), Указ Президента Украины "Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности субъектов малого предпринимательства" (1999) и другие финансово-правовые акты регулируют порядок уплаты налогов и сборов субъектами хозяйствования.

Финансовая деятельность домохозяйств (населения) регулируется Конституцией Украины (ст. 42, 43, 67) и специальными законами. Например, в ст. 43 Основного Закона указано, что каждый человек имеет право на труд, что включает возможность зарабатывать на жизнь трудом, который он свободно выбирает или на который добровольно соглашается; в ст. 67 отмечается, что каждый обязан платить налоги и сборы в порядке и размерах, установленных законом, и ежегодно подавать в органы налоговой службы по месту жительства (регистрации) декларации о своем материальном положении и доходах за прошлый год в порядке, установленном законом. Финансы населения регулируются также Законом Украины "Об оплате труда" (1995 p.), "О налоге с доходов физических лиц" (2003 p.), Другими законами, которые определяют поступления доходов из внебюджетных фондов (пенсий, государственных помог, стипендий и т.п.).

Финансовые отношения в сфере международных финансов определены Конституцией Украины (ст. 9,18,116 п. 1), Законом Украины "О внешнеэкономической деятельности" (1991 p.), Договорами между Украиной и финансовыми организациями и институтами.

В ст. 9 Основного Закона отмечается, что действующие международные договоры, согласие на обязательность которых дает Верховная Рада Украины, являются частью национального законодательства Украины. Заключать международные договоры, противоречащие Конституции Украины, можно только после внесения в нее соответствующих изменений.

По ст. 18 регулируется внешнеэкономическая деятельность Украины, определяются ее основы.

Правовое регулирование финансового рынка Украины основывается на ст. 99 и 100 Конституции, специальных законодательных актах: законах Украины "О банках и банковской деятельности" (2001 г.), "О Национальном банке Украины" (1999 г..), "О системе валютного регулирования и валютного контроля" (1993 p.) , "О ценных бумагах и фондовом рынке" (2006 г..), "О фонде гарантирования вкладов физических лиц" (2001 p.), Инструкции о безналичных расчетах в Украине в национальной валюте, утвержденной постановлением правления Национального банка Украины (2001 г.) и др.

В ст. 99 определено денежную единицу Украины - гривну; ст. 100 - задача Национального банка по разработке денежно-кредитной политики.

Указанные законы обеспечивают правовое регулирование деятельности банковской системы Украины, банковского кредитования, функционирования фондового рынка, порядка выпуска и обращения ценных бумаг, управление денежным оборотом, содержание валютных ценностей, валютного контроля и тому подобное.

Функционирование органов управления финансами обеспечено ст. 85, 96, 97, 113, 116-119 Конституции Украины, ст. 109-115 Бюджетного кодекса Украины, Законами Украины "О государственной налоговой службе в Украине" (1998 с изменениями и дополнениями), "О контрольно-ревизионной службе в Украине" (1993), "Об аудиторской деятельности" (1993 г. .), "О местном самоуправлении" (1997 г.) и др..

Финансовое право закрепляет общие принципы и формы финансовой деятельности, методы мобилизации и распределение денежных средств через централизованные и децентрализованные фонды. Финансовая деятельность государства основывается на соответствующих принципах: общеправовых, отраслевых, межотраслевых и принципах отдельных институтов финансового права.

Общеправовые принципы являются определяющими для формирования отдельных отраслей права. К ним относятся: законность, верховенство права, суверенитет государства, равенство всех форм собственности, право собственности народа. В частности, сущность принципа законности в отношении финансовой деятельности заключается в том, что процесс образования, распределения и использования фондов денежных средств достаточно подробно регламентируется нормами финансового права, соблюдение которых обеспечивает возможность применения к правонарушителю мер государственного принуждения.

Отраслевые принципы финансовой деятельности государства - основополагающие правила и требования, отражающие ее существенные особенности. Главное содержание этих принципов определены в Конституции Украины и нормах права, непосредственно регламентирующих финансовую деятельность. Принципы финансовой деятельности государства гарантируют непрерывность и последовательность нормотворческого процесса (создание законов), обеспечивают взаимосвязь финансового права и финансовой политики государства.

Отраслевых принципов финансовой деятельности относятся: принцип публичности финансовой деятельности, принципы гласности, плановости, распределения функций представительной и исполнительной властей, приоритетности представительных органов власти перед исполнительными органами, а также принцип приоритетности публичных расходов относительно доходов бюджета и принцип учета и контроля.

Также с принципами финансовой деятельности государства относятся:

Принцип единства финансовой деятельности и денежной системы государства;

Принцип межотраслевого характера финансовой деятельности государства;

Принцип самостоятельности в установленных действующим законодательством пределах финансовой деятельности органов местного самоуправления;

Принцип социальной направленности финансовой деятельности государства;

Принцип финансовой безопасности государства и тому подобное.

Учитывая эти принципы, государство предоставляет финансовой деятельности соответствующих правовых форм и с помощью них наполняет ее правовым содержанием.

В сфере общегосударственных финансов государство в лице уполномоченных финансовых и кредитных учреждений мобилизует, распределяет и использует фонды денежных средств, финансируя народное хозяйство, социально-культурную сферу, оборону, управление, создание резервов и т. Что касается децентрализованных фондов денежных средств, то государство уполномочивает на их создание и использование предприятия и министерства. Такие фонды являются финансами отраслей народного хозяйства.

Перед любым государством в области финансовой деятельности стоит две главные задачи: собрать предусмотренные государственным бюджетом средства и распределить их в соответствии с общественными потребностями. С распределением средств связано еще одна задача - проконтролировать законность сбора, распределения и использования государственных средств.

Согласно этим задачами выделяют три группы и методы финансовой деятельности государства:

1) методы формирования денежных фондов;

2) методы распределения;

3) методы их использования.

Разнообразие методов обусловлено субъектами, с которыми у государства формируются отношения, а также конкретными условиями образования и распределения денежных средств.

Методы финансовой деятельности - это совокупность приемов и способов, с помощью которых уполномоченные государством органы от своего имени формируют, распоряжаются и используют фонды денежных средств * 8.

* 8: {Финансовое право / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. - М.: "ТК Велби", 2003. - 538 с.}

Первую группу методов финансовой деятельности составляют методы формирования финансовых ресурсов, среди которых выделяют обязательные и добровольные методы мобилизации финансовых ресурсов.

Обязательный метод мобилизации е ведущим, его сущность заключается в принудительном и безвозмездном изъятии части денежных средств у их владельцев в пользу государства и реализует безусловные императивные обязанности по выполнению, а также гарантии этого выполнения. Самый распространенный из видов обязательных платежей - налог. Кроме налогов, к такому методу относятся различные государственные сборы. Вместе с обязательным методом применяется и добровольный метод мобилизации финансовых ресурсов, заключается преимущественно в диспозитивных способах обеспечения финансовых поступлений и механизмов кредитования. Этот метод предусматривает отсутствие императива (повеления) со стороны государства при осуществлении платежей и реализуется путем проведения государственных лотерей, выпуска государством облигаций, других ценных бумаг, добровольных пожертвований физических и юридических лиц и т.

Вторая группа - методы распределения денежных ресурсов. В процессе распределения государственных денежных средств используются два основных метода: метод финансирования (безвозвратный, бесплатный, целевой, плановый отпуск денежных средств из централизованного фонда, осуществляется на основании утвержденных финансовых планов) и метод кредитования (выделение средств на основе целевого назначения, платности, возвратности через определенный срок).

Методы финансирования делятся на подвиды в зависимости от определенных признаков, например, цели использования средств, источников их образования, организационно-правовых режимов, объекта и субъектов и тому подобное.

Так, если финансовые ресурсы выделяются из Государственного бюджета, то это бюджетное финансирование; при выделении денежных средств из ведомственных фондов, например фондов министерств, финансирование приобретает характер ведомственного; в условиях финансирования из целевых фондов иметь место финансирования из целевых фондов.

В зависимости от субъекта, получающего денежные ресурсы, и условий получения выделяют дотации, субсидии и субвенции.

Дотация - помощь, оказанная предприятиям, учреждениям и организациям на покрытие убытков, обусловленных независимыми от них причинам. В финансовой деятельности государства применяются различные виды дотаций. Бюджетная дотация - это бесплатная, безвозвратная помощь из бюджета высшего уровня бюджету низшего, не имеет целевого характера и предоставляется в случае превышения расходов над доходами. В бюджетной деятельности используется дотация выравнивания, то есть межбюджетных трансфертов на выравнивание доходной возможности бюджета, который его получает.

Субвенции, согласно п. 37 ст. 2 Бюджетного кодекса Украины, - межбюджетный трансферт для использования на определенную цель в порядке, определенном органом, принял решение о предоставлении субвенции. В юридической литературе есть такое толкование понятия "субвенция": бюджетная дотация, что носит целевой характер. Субвенции применяется как метод бюджетного регулирования в целях сбалансированности бюджетов низшего уровня и предоставляется с четко определенным назначением как частичная государственная финансовая помощь на программы и мероприятия, направленные на поддержку гарантированного законодательством минимума социальной обеспеченности населения регионов, где такой минимум не обеспечивается собственными бюджетными доходами вследствие независимых от них причинам экономического развития.

Субсидия - денежная помощь, предоставленная государством за счет средств бюджета, а также специальных фондов юридическим лицам, местным государственным органам и другим. Это вид целевой помощи указанным лицам, предоставляется за счет средств бюджетов или целевых фондов. Субсидия применяется, чтобы сбалансировать региональные и местные бюджеты, укрепить их доходную базу, она всегда передается безвозвратно и безвозмездно из высших звеньев бюджетной системы ниже для финансирования конкретных мероприятий и учреждений, то есть имеет целевой характер.

Третью группу методов финансовой деятельности составляют методы использования финансовых ресурсов. К этой группе относятся метод установления целевого назначения государственных фондов денежных средств; метод определения порядка использования средств; метод установления компетентными государственными органами финансовых нормативов и лимитов использования денежных средств; метод планирования; метод финансового контроля и др.

Значение метода установления целевого назначения государственных фондов денежных средств заключается в том, что, формируя финансовую систему, государство одновременно определяет денежные фонды и направления их использования. Например, создав Пенсионный фонд Украины, государство определило его назначение, закрепив в нормативных актах задачи и функции этого фонда.

Метод установления порядка использования средств, полученных из соответствующего фонда, заключается в том, что полученные из государственного фонда средства всегда имеют назначение и могут расходоваться только на определенные цели.

С помощью метода установления порядка распределения прибыли государственных субъектов хозяйствования государство определяет характер использования этих доходов и соответственно предоставляет государственным средствам целевое назначение.

Применяя метод установления компетентными государственными органами финансовых нормативов и лимитов использования денежных средств, государство устанавливает минимальные и максимальные пределы, а также размеры выделения и расходования денежных средств по определенному направлению.

На всех стадиях финансовой деятельности осуществляется финансовый контроль. Назначение метода финансового контроля очень важен, поскольку финансовые ресурсы всегда ограничены, их мобилизация и расходование регламентируются специальными правовыми нормами.

Использование методов финансовой деятельности государства определяется содержанием и характером общественных отношений, регулируемых государством.

Финансовое право в юриспруденции рассматривается в трех аспектах: 1) как отрасль права и представляет собой совокупность действующих правовых норм, регулирующих финансовые отношения ; 2) как юридическая наука, изучающая финановое право в динамике, в историческом развитии, во взаимосвязи с остальными отраслями права, содержащая критику действующих правовых норм и предложения по их совершенствованию, особый взгляд исследователя на отрасль; 3) как учебная дисциплина, представляющая собой симбиоз первых двух аспектов, содержание которой определяется требованиями федеральных государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования к тем или иным специальностям и учебными целями. При этом юридическая наука и учебная дисциплина являются исходными от финансового права как отрасли науки.

Понятие «финансы» происходит от латинского finare, означающего окончание урегулирования спора (обычно денежного»). Во французском праве XVIII в., в большей степени представляющего из себя рецепированное римское право, слово finances (производное от finer "оплачивать"), буквально означает «то, чем оплачивают, деньги».

В современной экономической и юридической литературе понятие финансы рассматривается в следующих двух аспектах:

Первый аспект, как совокупность экономических отношений, возникающих в процессе аккумулирования (формирования), распределения и использования денежных средств, необходимых государству для выполнения своих публичных функций;

Второй аспект, как совокупность фондов денежных средств, мобилизованных (собранных) государством для осуществления своих задач.

Возникновение финансов, создание финансовой системы вызвано потребностями государства в учете доходов и расходов в денежной форме. Но само понятие финансы подразумевает не сами денежные средства, а отношения между людьми и государственными органами по поводу образования, перераспределения и использования фондов денежных средств . При это следует иметь в виду, что финансы и финансовые отношения – это обязательно денежные отношения. Но из этого не вытекает обратное, не все отношения по поводу денег являются финансовыми. Так, деньги, обслуживающие имущественный оборот свободных и распроправных собственников регулируются гражданским правом.

Сущность финансов состоит в формировании денежных фондов публично-правовых образований (государства и муниципальных образований) и использования денежных фондов в публичных интересах

Функции финансов – инструмент распределения валового общественного продукта и национального дохода, средство контроля за производством и распределением материальных благ, средство стимулирования развития государства (той или иной территории, сферы экономики). Обобщенно можно констатировать распределительную, контрольную и стимулирующую функции.

Многочисленные финансовые отношени могут быть систематизированы в зависимости от их привязки к денежным фондам, структурировать в различные финансовые институты с последующим объединением в финансовую систему Российской Федерации.

Финансовая система государства – совокупность финансовых институтов в их взаимосвязи, система форм и методов аккумулирования, распределения и использования фондов денежных средств публично-правовых образований, а также предприятий, учреждений, отраслей экономики России.

В финансовую систему России входят следующие звенья:

1) бюджетная система , включащая федеральный бюджет, субфедеральные бюджеты и местные бюджеты;

2) внебюджетные государственные фонды (Пенсионный фонд РФ, Фонд обязательного медицинского страхования, Территориальные фонды обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования РФ);

3) обязательное государственное страхование (имущественное и личное, ответственности);

4) кредит (государственный, муниципальный, банковский);

5) финансы предприятий, учреждений и организаций различных форм собственности, отраслей экономики России .

Первые четыре звена представляют из себя централизованные денежные фонды, в отношении которых публичная власть является как регулятором, так и распорядителем. В отношении финансов пятого звена, составляющих децентрализованные денежные фонды, публичная власть выступает как регулятор правовых норм в данной, в отношении финансовых средств государственных и муниципальных предприятий и учреждений и как распорядитель, в отношении финансовых средств предприятий, организаций и учреждений остальных форм собственности возможно применение только экономических форм взаимодействия.

Во всех пяти звеньях финансовой системы осуществляется финансовая деятельность государственных и муниципальных органов, регулируемых в числе прочих и финансово-правовыми нормами.

Финансовая деятельность государства и муниципальных образований вызвана необходимостью денежных средств для функционирования данных публично-правовых образований и представляет из себя часть мезанизма социального управления, разновидность государственной (муниципальной) деятельности.

Финансовая деятельность государства – это осуществляемая в правовых рамках деятельность публично-правовых образований по созданию эффективного механизма финансово-правового регулирования в целях постоянного планомерного аккумулирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов публичного значения для решения общих задач территории.

Финансовая деятельность муниципальных образований – это осуществляемая в правовых рамках муниципальным образованим в лице компетентных органов деятельность по планомерному аккумулированию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов в целях осуществления публичных задач местного уровня, а также делегированных полномочий.

К финансовой деятельности как к форме юридической деятельности причастны все ветви власти, все органы государства. Отличительные признаки финансовой деятельности:

Обязательное участие в качестве одной стороны публично-правового образования в лице их компетентных органов;

Оформление принятого юридически значимого решения в соответствующих нормативных правовых актах, называемых в финансовом праве финансово-плановыми актами;

Значение результатов финансовой деятельности для всего общества в целом;

Осуществление в строго определенных процедурных рамках (бюджетных, налоговых и т.п.).

Из классификаций государственных (муниципальных) органов, причастных к финансовой деятельности, основной является деление на органы общей и специальной компетенции.

Органы государственной власти общей компетенции наряду с финансовой деятельностью осуществляют и другие виды деятельности. К ним относятся высшие представительные и исполнительные органы государственной власти (муниципальной власти).

Представительные органы государственной власти (Федеральное собрание РФ, представительные органы субъектов РФ, представительные органы местного самоуправления) рассматривают и утверждают федеральный, субфедеральные и местные бюджеты, контролируют их исполнение, утверждают отчеты об исполнении бюджетов, принимают законы в соответствии со своими полномочиями в финансовой сфере. В целом их компетенция сводится к правотворческой и контрольной функциям.

Федеральное собрание принимает законы, регулирующие денежные, бюджетные, налоговые, валютные, таможенные, кредитные отношения. В целях контроля за использованием денежных фондов Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания формируют Счетную Палату Российской Федерации. Контрольные функции осуществляются и самим парламентом.

Исполнительные органы государственной власти представлены Президентом РФ и Правительством РФ (на нижестоящих уровнях финансовой системы - главами исполнительной власти и правительствами субъектов РФ, главами органов местного самоуправления и исполнительные органами).

На Президента РФ , возглавлющего исполнительную власть и являющегося главой государства, возложена обязанность обеспечения согласованного функционирования и взаимодействий органов государственной власти. В ежегодном бюджетном послании Федеральному собранию Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Финансовая политика направлена на реализацию названных направлений.

При подготовке федерального бюджета Президент дает Правительству обязательные к исполнению указания как в отношении бюджета, так и внебюджетных государственных фондов, подписывает и обнародовывает федеральный закон «О бюджете Российской Федерации» и другие законы, в ходе исполнения бюджета издает указы и распоряжения относительно финансирования государственных расходов федерального уровня, денежно-кредитной политики правительства. Президент предлагает Государственной Думе кандидатуру председателя Центральноо банка России, назначает и освобождает своим указом министра финансов. В составе администрации Президента РФ имеется Главное контрольное Управление Президента РФ, выполняющее функции финансового контроля.

Правительство РФ готовит проект бюджета, представляет его на рассмотрение Президента РФ и Федерального собрания, осуществляет общее руководство исполнением утвержденного бюджета, готовит отчет об исполнении бюджета. На Правительство возложены обязанности по исполнению принятых финансовых законов, издание подзаконных нормативных правовых актов в соответствии и во исполнение принятых законов.

В составе аппарата Правительства РФ создан Департамент экономики и финансов Правительства Российской Федерации.

Органы государственной власти специальной компетенции делятся на две подгруппы:

1) осуществляющие финансовую деятельность в связи с выполнение своих основных функций . К ним относятся все органы государственной власти, использующие в своей деятельности бюджетные средства, причастные к формированию бюджета;

2) органы специальной компетенции, для которых финансовая деятельность является основной . Они специальны созданы для осуществления финансовой деятельности и последующего финансового контроля.

Возглавляет систему финансовых органов Министерство финансов Российской Федерации с подведомственными ему Федеральной налоговой службой, Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, Федеральныме казначейством, Гохраном России при Министерстве финансов РФ. В отношении указанных служб Министерство осуществляет координацию и контроль их деятельности.

В составе Министерства финансов имеются следующие департаменты, соответствующие основным направлениям его деятельности :

Бюджетной политики и методологии;

Налоговой и таможенно-тарифной политики;

Государственного долга и государственных финансовых активов;

Финансовой политики;

Межбюджетных отношений;

Регулирования бухгалтерского учета, финансовой отчетности и аудиторской деятельности;

Бюджетной политики в отраслях социальной сферы и науки Министерства финансов Российской Федерации;

Бюджетной политики в сфере государственного управления, судебной системы, государственной гражданской службы;

Долгосрочного стратегического планирования Министерства финансов Российской Федерации;

Организации составления и исполнения федерального бюджета;

Международных финансовых отношений;

Бюджетной политики в сфере транспорта, дорожного хозяйства, природопользования и агропромышленного комплекса Министерства финансов Российской Федерации;

Бюджетной политики в сфере инноваций, промышленности гражданского назначения, энергетики, связи и частно-государственного партнерства Министерства финансов Российской Федерации;

Информационных технологий в сфере управления государственными и муниципальными финансами и информационного обеспечения бюджетного процесса

Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329 "О Министерстве финансов Российской Федерации" определено, что Министерство Российской Федерации (Минфин России) является федеральным органом исполнительной власти , осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, кредитной кооперации, финансовых рынков, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности , таможенных платежей , формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, организации и проведения лотерей, азартных игр, государственного регулирования деятельности негосударственных пенсионных фондов, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию, государственного регулирования в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, бюро кредитных историй .

Министерство финансов Российской Федерации осуществляет разработку основных направлений развития рынка ценных бумаг и координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам регулирования рынка ценных бумаг.

Для реализации своих полномочий Минфину предоставлены следующие полномочия:

1. Принимает следующие нормативные правовые акты, устанавливающие:

- порядок формирования отчетности об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и консолидированного бюджета Российской Федерации ;

- порядок ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета;

- порядок ведения Единого государственного реестра юридических лиц;

- порядок ведения Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей;

- порядок ведения Единого государственного реестра налогоплательщиков;

- формы налоговых деклараций, расчетов по налогам и порядок заполнения налоговых деклараций;

- порядок контроля таможенной стоимости товаров совместно с Федеральной таможенной службой;

- порядок ведения государственной долговой книги Российской Федерации и передачи Министерству финансов Российской Федерации информации из государственной долговой книги субъекта Российской Федерации и муниципальной долговой книги;

- отчеты об итогах эмиссии федеральных государственных ценных бумаг;

- условия эмиссии и обращения федеральных государственных ценных бумаг и решения об эмиссии отдельных выпусков федеральных государственных ценных бумаг;

- федеральные стандарты бухгалтерского учета;

- порядок определения цен на драгоценные металлы, а также изделия из них, закупаемые в Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации и реализуемые из него;

- квалификационные требования, предъявляемые к руководителю финансового органа субъекта Российской Федерации;

- квалификационные требования, предъявляемые к руководителю финансового органа муниципального образования

- федеральные стандарты аудиторской деятельности;

- порядок ведения реестра аудиторов и аудиторских, реестра саморегулируемых организаций аудиторов;

- порядок продажи или передачи страхового портфеля страховой организации иной страховой организации при применении мер по предупреждению банкротства страховой организации, а также в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве;

- по согласованию с Федеральной службой по финансовым рынкам нормативные правовые акты в сфере страховой деятельности, деятельности негосударственных пенсионных фондов по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию, осуществлению функций по контролю и надзору за деятельностью бюро кредитных историй, устанавливающие;

- квалификационные требования и требования к профессиональному опыту лиц, занимающихся руководящей работой в сфере инвестиционной деятельности, кандидатам на должность единоличного исполнительного органа жилищного накопительного кооператива, в том числе требования к руководителю управляющей организации или управляющему жилищного накопительного кооператива, на должность главного бухгалтера жилищного накопительного кооператива;

- квалификационные требования к работникам профессиональных участников рынка ценных бумаг;

- другое.

В ходе своей деятельности Минфин осуществляет:

- составление проекта федерального бюджета;

- утверждение и ведение сводной бюджетной росписи федерального бюджета;

- определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации;

- представление в Правительство Российской Федерации отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;

- управление в установленном порядке средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния;

- методическое руководство в области бюджетного планирования, направленного на повышение результативности бюджетных расходов;

- методологическое обеспечение кассового обслуживания органами федерального казначейства бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;

- заключение от имени Российской Федерации договоров о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации и договоров обеспечения регрессных требований гаранта;

- управление в установленном порядке государственным долгом Российской Федерации;

- ведение государственной долговой книги Российской Федерации и учет информации о долговых обязательствах, отраженных в соответствующих долговых книгах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

- выполнение функций эмитента государственных ценных бумаг;

- обеспечение предоставления бюджетных ссуд и бюджетных кредитов в пределах лимита средств, утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовой год, и в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

- в установленном порядке ведение переговоров и подписание от имени Правительства Российской Федерации многосторонних соглашений с должниками и кредиторами в рамках Парижского клуба;

- организацию формирования и использования ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации;

- сбор, обработку и анализ информации о состоянии государственных и муниципальных финансов;

- организацию перечисления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

- согласование решений Пенсионного фонда Российской Федерации об объемах и структуре размещения средств страховых взносов;

- анализ состояния рынка аудиторских услуг в Российской Федерации;

- государственный контроль (надзор) за деятельностью саморегулируемых организаций аудиторов;

- координацию действий по участию профессионального объединения страховщиков в международных системах страхования;

- согласование следующих нормативных правовых актов, принимаемых Федеральной службой по финансовым рынкам;

- обобщает практику применения законодательства Российской Федерации и проводит анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности;

- взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности;

- осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Из подведомственных министерству финансов федеральных служб значительную роль в выполнении возложенных на министерство финансов функций имеют Федеральное казначейство и Федеральная налоговая служба. От их деятельности зависит эффективное исполнение федерального бюджета и бюджетов нижестоящих уровней. Детально правовое регулирование деятельности упомянутых федеральных служб будет рассмотрено в разделах, освещающих финансовый контроль, бюджетное право и бюджетный процесс, налоговое право.

Ранее подведомственная Минифину Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг) в 2012 г. переподчинена напрямую Президенту РФ.

К финансовой деятельности государства причастны и органы судебной власти в той части, в которой они осуществляют контроль за взиманием государственной пошлины при обращении с исками в суды общей юрисдикции, арбитражные суды и Конституционный Суд РФ.

Специфическимм субъектоми финансовой деятельности государства являются Центральный банк России (Банк России) и коммерческие банки. Центральный Банк отвечает за устойчивость рубля, производит эмиссию денежных знаков, обслуживает операции по исполнению бюджетов всех уровней, регулирует деятельность коммерческих банков и др.

Коммерческие банки причастны к финансовой деятельности государства в случаях, когда им законодательством переданы властные полномочия в сфере государственных финансов. Например, они наделены подобными полномочиями в части контроля за порядком ведения кассовых операций юридическими лицами, открывшими счета в коммерческих банках.

Муниципальные образования осуществляют финансовую деятельность как через представительные, так и исполнительные органы местного самоуправления: утверждают бюджет, исполняют доходы и расходы бюджета, устанавливают местные налоги и сборы, ставки по ним, выпускают муниципальные ценные бумаги, проводят лотереи и другое.

Граждане причастны к финансовой деятельности в случаях, если сход граждан принимает решение о разовом обложении определенными сборами для решения общих задач территории, на которой они проживают.

Формы финансовой деятельности государства и муниципальных образований .

Финансовая деятельность государства и муниципальных образований осуществляется в правовой и неправовой формах .

Правовая форма осуществляется через принятие публично-правовыми образованиями, их органами и должностными лицами финансово-правовых актов –властных общеобязательных решений, принятых в определенной форме, в пределах соответствующей компетенции и регулирующих вопросы финансовой деятельности. В зависимости от уровня принятия решения подобные акты делятся на акты федерального, субфедерального и муниципального образования.

Существуют следующие классификации финансово-правовых актов:

1) по юридическим свойствам на:

- нормативные, содержащие общебязательные правила поведения (Бюджетный и Налоговый кодексы, федеральные законы, законы субъектов РФ);

- индивидуальные , регулирующие в соответствии с действующими нормативными актами определенные финансовые отношения с участием конкретных субъектов финансовых правоотношений (уведомление об уплате налога, наложении пеня за несвоевременную уплату налогов и др.);

Смешанные, содержащие и нормативные, и индивидуальные предписания (федеральный закон о бюджете, содержащий предписания для всех субъектов, предписания конкретным субъектам);

2) по юридической природе на:

Законодательные (федеральные законы, законы субъектов РФ

Подзаконные.

3) по субъектам правотворческой деятельности на:

Представительные органов власти;

Исполнительных органов власти общей компетенции;

Исполнительных органов власти специальной компетенции;

4) финансово-плановые акты – нормативно-правовые акты, принимаемые государственными и муниципальными органами, предприятиями, организациями и учреждениями в процессе финансовой деятельности и заключающиеся в установлении плановых показателей по аккумулированию, распределению и использованию финансовых средств в течение определенного периода. К подобного рода планам относятся бюджеты (РФ, субфедеральные, местные), бюджеты государственных и муниципальных внебюджетных фондов, сметы бюджетных учреждений, финаносые планы государственных и муниципальных унитарных предприятий и т.п. Все финансов-плановые акты утверждаются в соответствующей правовой форме: бюджеты в форме законов, бюджеты муниципального уровня – в форме постановлений представительных органов местного самоуправления, сметы – решениями вышестоящих органов и т.п.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Э.Д. СОКОЛОВА

Соколова Эльвира Дмитриевна - доктор юридических наук, доцент Академии управления МВД России.

Рецензент:

Грачева Е.Ю. - доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой финансового права и бухгалтерского учета Московской государственной юридической академии.

ВВЕДЕНИЕ

В условиях существования товарно-денежного обращения государство (национальный социум) активно использует и не может не использовать при управлении общественным производством для обеспечения социально-экономических потребностей населения, безопасности страны, решения иных общественных задач различные экономические регуляторы: финансы, налоги, деньги, кредит и т.д. Финансы как совокупность экономических отношений, возникающих при распределении ВВП и части национального дохода в процессе создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств, объективно необходимы, поскольку их существование обусловлено потребностями общества, в котором действуют товарно-денежные отношения, но стихийно они не проявляются. Для их использования требуется целенаправленная деятельность человека, его объединений, муниципальных образований, государства. Этот вид человеческой деятельности в науке финансового права получил название "финансовая деятельность", а деятельность государства и муниципальных образований соответственно "финансовая деятельность государства" и "финансовая деятельность муниципальных образований". С помощью экономических регуляторов, в частности финансов, государство управляет различными денежными потоками, направляя их на обеспечение решения задач общественного развития. Финансовую деятельность осуществляют органы государства всех трех ветвей власти: законодательной, исполнительной, судебной, чем и обусловливается ее отличие от других видов деятельности государства.

Значение финансовой деятельности государства и муниципальных образований для развития России особенно повышается в современных условиях, когда возникший в США финансовый кризис захватывает различные страны мира, и возникла крайняя необходимость активизировать действия органов государства в сфере финансов для противодействия его отрицательным последствиям.

В настоящей работе на основе изучения юридической литературы, нормативных правовых актов, регулирующих финансовую деятельность государства и муниципальных образований, автором обосновываются экономические предпосылки возникновения и осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований, раскрываются принципы, методы и правовые формы ее осуществления; проанализированы особенности правового регулирования бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, являющейся основным направлением финансовой деятельности государства и муниципальных образований, рассматриваются правовые основы финансового контроля и его важнейшего вида - бюджетного контроля.

Одним из приоритетных направлений в развитии науки финансового права в настоящее время становится исследование природы финансовой деятельности государства и финансовой деятельности муниципальных образований, выявление особенностей их правового регулирования.

Выявление и обоснование объективных предпосылок возникновения и осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований, установления элементов финансовой системы в современный период приобретают особую актуальность, поскольку в литературе высказываются мнения, ставящие под сомнение устоявшиеся и принимаемые большинством ученых положения (парадигмы) по указанным проблемам.

Поскольку финансовая деятельность государства и муниципальных образований, по нашему мнению, обусловлена наличием в обществе товарно-денежного обращения, поэтому одним из направлений настоящего исследования является: анализ категорий "финансы", "финансовая система", обусловливающих природу, сущность финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Другим важным направлением данного исследования является изучение правовой основы финансовой деятельности государства и муниципальных образований, поскольку формы и направления ее реализации государство определяет в нормативном порядке.

Исходя из концептуального положения, характеризующего финансовую систему общества как совокупность не только публичных финансов (государственных и местных), но и частных, в исследовании выявляются соотношения между нормами финансового права и нормами гражданского права при правовом регулировании деятельности государства и муниципальных образований в области финансов.

Актуальность темы диссертационного исследования подтверждается преобразованиями, происходящими в структуре органов исполнительной власти России. Усиление государственности на основе укрепления вертикали власти обусловливает кардинальные изменения в финансово-правовом регулировании деятельности органов государства, в том числе органов внутренних дел, органов местного самоуправления в области финансов.

Применение норм гражданского законодательства при регулировании отношений, возникающих в процессе осуществления финансовой деятельности, влечет возникновение гражданско-правовых отношений, способствующих большей результативности возникших ранее финансовых правоотношений. При этом использование норм гражданского законодательства не должно противоречить природе финансовых отношений, возникающих в процессе распределения ВВП и части национального дохода общества путем создания, распределения и использования фондов денежных средств.

Глава I. ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Финансовая деятельность государства и муниципальных образований играет значительную роль в развитии общества, которому присущи товарно-денежные отношения. Природа финансовой деятельности государства и муниципальных образований, предпосылки ее возникновения и осуществления всегда находились в центре внимания представителей науки финансового права.

В обществе, где действуют товарно-денежные отношения на любом уровне своего развития, государство использует и не может не использовать для управления общественным производством, обеспечения социально-экономических потребностей населения, безопасности страны, для решения иных общественных интересов различные экономические рычаги, такие, как финансы, налоги, деньги, кредит и т.д.

В условиях административно-командной системы управления народным хозяйством в СССР государство также применяло экономические регуляторы с целью обеспечения планомерного развития промышленности, сельского хозяйства, транспорта и других отраслей народного хозяйства, а также для повышения социально-культурного уровня граждан, обеспечения обороны страны, содержания органов государственной власти и управления. Об этом свидетельствует история нашего государства. Товарно-денежные отношения в стране существовали и развивались с разной степенью интенсивности в зависимости от политики государства. Известный экономист профессор М.И. Боголепов, исследуя проблемы финансовой системы СССР, финансов, отмечал, что "финансы всегда, как правило, одеты в денежную оболочку и вне товарно-денежных отношений им нет места" .

Плановое хозяйство не исключает использования экономических категорий в управлении обществом, хотя в значительной степени, как показала история развития Советского Союза, при усилении административных методов воздействия на производственные процессы тормозится развитие экономики, что, в свою очередь, отрицательно сказывалось на состоянии всех остальных сфер общественной жизни.

Переход России в конце 90-х гг. прошлого столетия к рыночной экономике должен был бы дать значительный дополнительный импульс в развитии общества, если бы не негативные явления, произошедшие в связи с проведением Правительством России политической линии, не учитывающей интересы большинства граждан страны, ее национальную безопасность. Общественное производство и развитие всего общества было отброшено далеко назад. Страна, ее граждане после распада СССР вынуждены были испытать все отрицательные последствия нарождающегося капитализма: разруху, безработицу, нищету, беззаконие, военные конфликты и т.д. Государственное регулирование экономикой было фактически парализовано. Анализ периодической литературы за 90-е гг. прошлого столетия, когда особенно активно отрицалась необходимость государственного воздействия на экономику, показал, что Правительство России в тот период не только не учитывало мнения многих российских и видных зарубежных экономистов, но и пренебрегло многолетним опытом развития ведущих стран мира, доказывающим, что без государственного регулирования не может развиваться и рыночная экономика.

Следует отметить, что при характеристике экономического состояния Южной Кореи в рассматриваемый период в литературе отмечалось, что "роль государства в управлении экономикой - основа так называемого корейского чуда" .

Как известно, более 200 лет назад знаменитый шотландец Адам Смит, разрабатывая основы развития рыночной экономики, подчеркивал, что только государство в интересах нации может ограничивать алчность монополистов, авантюризм банкиров и эгоизм торговцев.

Известный дореволюционный ученый И.И. Янжул, рассматривая историю развития государственных потребностей, отмечал, что путем "опыта многих десятилетий (речь идет о начале XIX в. - Примеч. Э.С.) государство вынуждено было убедиться, что свобода конкуренции далеко не дает человечеству того Эдема <1>, о котором мечтали и наступление которого предсказывали защитники этой теории (теория полного невмешательства государства в регламентацию экономической жизни. - Примеч. Э.С.), что последовательное проведение ее в жизнь влечет за собой целый ряд злоупотреблений и вредных последствий" .

Британский экономист Джон Мейнард Кейнс также высказывался за государственное вмешательство в рыночные дела. В. Леонтьев, американский экономист, утверждал, что сложнейшая система, какой является экономика большой страны, не может полагаться исключительно на "невидимую руку" рынка и конкуренцию. Анализируя состояние экономики нашей страны в 90-е гг. прошлого столетия, Д. Валовой подчеркивал, что "в нынешних условиях предотвратить крах экономики... можно только решительным усилием государственного регулирования" .

Сторонники "шоковой терапии" отрицали необходимость государственного регулирования экономикой, полагаясь на саморегулирование рынка. Только после провала "шоковой терапии" в России, через "мильон терзаний" народа стало совершенно очевидно, что в условиях развития рыночной экономики государственное регулирование должно сохраниться. Однако формы и методы воздействия государства на экономику общества меняются в зависимости от социально-экономических условий его развития.

Потребовалось более десятилетия, чтобы несколько стабилизировать обстановку в стране.

В литературе справедливо отмечается, что в результате "псевдодемократических преобразований, проведенных в 90-е годы XX века, в стране был утрачен контроль над национальными ресурсами. За короткий период они были в массе своей присвоены узким кругом лиц, использованы и вывезены за границу. На низкий уровень упало производство, благосостояние населения. "Теневая экономика", согласно различным подсчетам, составляла от 40 до 90%. Национальной безопасности России был нанесен огромный ущерб" .

Т.Н. Трошкина, исследуя государственное регулирование внешнеторговой деятельности, также отмечала, что в последние годы "значительно усилилась критика в среде ученых и практиков в связи с резким ослаблением роли государства в экономике в целом и во внешней торговле в частности. Вместе с тем стало очевидным, что не все формы и виды государственного регулирования внешнеторговой деятельности (как любой другой деятельности. - Примеч. Э.С.), успешно применяемые сейчас в развитых странах и предлагаемые к внедрению в российскую модель, можно механически "перенести" на российскую почву" .

Изменения в руководстве страны дали позитивные результаты во всех сферах общественной жизни. Рыночные отношения продолжают расширяться. Государство, учитывая опыт индустриально развитых стран и собственный горький опыт, активно использует экономические рычаги при управлении обществом, осуществляя государственное регулирование общественных процессов.

В настоящее время в литературе вновь высказывается мнение, что "только частный бизнес через рост производительности труда может обеспечить большинству российских граждан достойный уровень существования" . Вряд ли стоит возвращаться к пройденному периоду, когда сторонники "шоковой терапии" отрицали необходимость государственного регулирования экономикой, тем более что в настоящее время руководство страны принимает различные меры, в том числе и "вливания" денежных средств из федерального бюджета в кредитную систему с целью смягчить отрицательные последствия мирового финансового кризиса. Одновременно, однако, необходимо усиление государственного регулирования процесса распределения доходов от роста ВВП среди граждан России, и если не ликвидировать, то хотя бы сократить бедность. Рост экономики в России не должен быть выгоден только богатым.

Необходимость применения государством различных экономических регуляторов при управлении обществом обусловила потребность в изучении и достаточно активном обсуждении в финансово-экономической и правовой литературе содержания таких экономических категорий, как финансы и финансовая система, которые являются объективными предпосылками возникновения и осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований - предмета настоящего научного исследования. Выявление и обоснование объективных предпосылок возникновения и осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований в современный период приобретают особую актуальность, поскольку в литературе высказываются мнения, ставящие под сомнение, казалось бы, уже устоявшиеся представления по обозначенной проблеме.

Итак, в чем сущность финансов, финансовой системы и каково соотношение между обозначенными категориями и понятием "финансовая деятельность государства и муниципальных образований"?

И.И. Янжул, определяя происхождение слова "финансы", отмечал, что "под финансами, в техническом значении слова, разумеется исключительно совокупность материальных средств, необходимых для удовлетворения потребностей государств" .

В последующие годы категории "финансы" и "финансовая система" достаточно подробно исследовались в экономической и юридической литературе. При этом "финансы" стали часто характеризоваться как система относительно обособленных экономических отношений, посредством которых происходит планомерное распределение общественного продукта (ВВП) и части национального дохода путем образования и использования фондов денежных средств для нужд расширенного воспроизводства и удовлетворения других общественных потребностей. Активно разрабатывалось советскими учеными в 60 - 80-х гг. прошлого столетия и понятие "финансовая система". Известный советский правовед С.Д. Цыпкин, основываясь на положениях, выработанных экономической наукой о финансах, детально исследует значение, содержание, состав финансовой системы, отмечая, что в литературе имеются по этой проблеме различные суждения, как среди экономистов, так и юристов.

В финансово-экономической и правовой литературе, как подчеркивал С.Д. Цыпкин, понятие "финансовая система СССР" наиболее часто употребляется в двух значениях. В первом значении "финансовая система" употребляется как совокупность и взаимосвязь различных групп финансовых отношений, каждая из которых имеет особенности в аккумуляции и использовании денежных фондов, играет различную роль в общественном воспроизводстве.

Во втором значении "финансовая система" употребляется как совокупность органов государства и учреждений, т.е. как разветвленная сеть специальных органов и учреждений, осуществляющих непосредственное руководство финансовой деятельностью государства. Е.А. Ровинский в дальнейшем включает в финансовую систему разветвленную сеть не только финансовых органов, но и кредитных учреждений.

Двуединое понимание финансовой системы в основном сохранилось в науке финансового права и до настоящего времени.

А.И. Худяков, проанализировав понятие финансовой системы в экономическом смысле, отмечает, что в литературе встречается еще одно значение термина "финансовая система", которое можно, по его мнению, назвать организационным (мы его называем управленческим). "В этом смысле, - пишет А.И. Худяков, - под финансовой системой понимается совокупность финансовых учреждений государства (финансовое ведомство и его подразделения, казначейство, налоговые органы, центральный государственный банк, орган государственного страхового надзора и т.п.)" .

В настоящее время в юридической литературе появились определения финансовой системы другого плана. Так, Т.А. Лахтина предлагает определять финансовую систему Российской Федерации как совокупность финансовых ресурсов, а также как системы органов государственной власти, органов местного самоуправления и создаваемых ими организаций, осуществляющих образование, распределение и использование фондов денежных средств.

Вряд ли, по нашему мнению, использование категории "финансовые ресурсы" раскрывает сущность финансовой системы даже "как элемента современного государства" (по определению Т.А. Лахтиной), особенно при характеристике предмета правового регулирования финансового права.

Е.В. Покачалова предлагает также "при характеристике звеньев финансовой системы не ограничиваться традиционным признаком "фондовое", а применять более широкий термин "финансовые ресурсы". При этом Е.В. Покачалова в подтверждение своей позиции приводит аргумент, что предприятие имеет возможность распоряжаться своими денежными (финансовыми) ресурсами "без предварительного зачисления в какой-либо специализированный денежный фонд последнего" .

Денежные (финансовые) ресурсы, может быть, и не всегда "зачисляются" в фонд предприятия, но обязательно отражаются в бухгалтерской отчетности с указанием источника поступления и направления их расходов. И хотя, по утверждению Е.В. Покачаловой, "в правовой и экономической литературе уже применяются более широкие выходящие за пределы признака фондовости определения финансов" <1>, мы не спешим присоединяться к данной позиции.

Тем более что фонд определяется как "денежные средства, ассигнуемые для определенной цели". Например, Валютный фонд, Фонд заработной платы.

Трудно согласиться и с мнением С.В. Мирошник о том, что финансовая система включает в себя:

Финансовые ресурсы бюджетов всех уровней;

Финансовые ресурсы Стабилизационного фонда;

Финансовые ресурсы резервных фондов;

Финансовые ресурсы естественных монополий;

Финансовые ресурсы общих субъектов хозяйствования;

Финансовые ресурсы кредитных организаций;

Финансовые ресурсы субъектов страхового дела;

Финансовые ресурсы субъектов фондового рынка;

Финансовые ресурсы населения <1>, не только потому, что С.В. Мирошник отказывается от категории фонда, но и потому, что неясен правовой режим Стабилизационного фонда, резервных фондов и других звеньев финансовой системы.

Н.И. Химичева совершенно справедливо считает, что применение термина "финансовая система" как системы финансовых органов, т.е. употребление данной категории во втором ее значении, ведет к размыванию понятия "финансовая система" . Тем самым подтверждается обоснованность вывода С.Д. Цыпкина, сформулированного еще в 1983 г., что единственно правильным является определение финансовой системы только как совокупности различных звеньев, групп однородных по формам мобилизации и использования денежных средств общественных экономических отношений. При этом "каждое звено единой финансовой системы выступает как самостоятельный финансовый институт, имеющий помимо общего назначения и специальные задачи" .

Итак, основополагающие положения, характеризующие понятие "финансовая система" как экономическую категорию, были выработаны советскими учеными в конце прошлого столетия, которые сохранили, по нашему глубокому убеждению, методологическое значение для науки финансового права и в современных условиях развития общества. Поэтому трудно согласиться с мнением Е.В. Покачаловой о том, что финансовая система (речь не идет о системе финансовых органов) не является исключительно экономической категорией и что ее можно рассматривать в нескольких аспектах, в том числе и правовом. Право, и в первую очередь финансовое право, опосредует общественные отношения, возникающие между различными звеньями финансовой системы, т.е. в процессе ее функционирования. Из этого не может следовать вывод, что финансовая система - это правовая категория.

Административно-командная система управления обществом не могла уничтожить объективные закономерности его развития, товарно-денежные отношения действовали, но условия проявления их не способствовали улучшению общественного производства и не давали должного положительного результата в развитии общества. Достаточно вспомнить итоги реформы, проведенной в СССР в середине прошлого столетия.

В литературе того времени отмечалось, что на основании решений сентябрьского (1965 г.) Пленума ЦК КПСС последовательно внедрялись экономические методы руководства народным хозяйством, в частности, были установлены новые принципы распределения чистого дохода, создаваемого на государственных предприятиях.

С целью наиболее целесообразного сочетания хозрасчетных интересов отдельных предприятий с интересами государства для предприятий, переведенных на новую систему планирования и экономического стимулирования, вводилась плата за производственные основные фонды и нормируемые оборотные средства, а также был установлен новый порядок взноса в бюджет свободного остатка прибыли. Для предприятий, находящихся в особо благоприятных природных, транспортных, технико-экономических и некоторых других условиях, были установлены фиксированные (рентные) платежи.

Б.Н. Иванов указывал, что общая сумма перечисленных выше платежей в 1971 г. составила 41,7 млрд. руб., или 78,9%, поступлений в бюджет от прибыли государственных предприятий и организаций.

Подробный анализ правового регулирования отношений, возникающих по взиманию новых обязательных платежей, - платы за производственные фонды, фиксированных (рентных) платежей, взносов свободного остатка прибыли провел С.Д. Цыпкин, обратив внимание на недостатки, проявившиеся при применении вновь введенных обязательных платежей. Прогноз С.Д. Цыпкина оправдался.

Данная реформа не принесла ожидаемых результатов. Установленные обязательные платежи, особенно свободный остаток прибыли при наличии плановых затрат предприятия (погашение банковского кредита, финансирование капитальных вложений, пополнение оборотных средств, отчисления в резерв Министерства для оказания помощи предприятиям и прочих затратах), не способствовали развитию экономической самостоятельности государственных предприятий, переведенных на новую систему хозяйствования, реформа забуксовала.

Изменения, произошедшие в политической и социально-экономической сферах общества после распада СССР (декабрь 1991 г.), не могли не повлиять на содержание и структуру финансовой системы страны. Эти изменения изучались учеными, и их выводы нашли свое отражение в экономической и правовой литературе. В условиях развития и расширения рыночных отношений в стране, государство, как отмечалось ранее, активно применяет экономические методы управления обществом. Особое значение приобретают финансы.

Природа и сущность экономических категорий, в том числе и финансов, детально изучаются экономической наукой. В экономической литературе подчеркивалось, что "финансы - неотъемлемый элемент общественного воспроизводства на всех уровнях хозяйствования; они одинаково необходимы и низовому звену - предприятиям (организациям), и межхозяйственным объединениям (ассоциациям, концернам), и государственной системе управления народным хозяйством. Без финансов невозможно обеспечивать индивидуальный и общественный кругооборот производственных фондов на расширенной основе, регулировать отраслевую и территориальную структуру экономики, стимулировать быстрейшее внедрение научно-технических достижений, удовлетворять другие общественные потребности.

Финансы возникают и существуют в обществе, где действуют товарно-денежные отношения, с помощью финансов государство управляет различными денежными потоками, направляя их на обеспечение решения задач общественного развития. Финансы выступают всегда в денежной форме, однако денежные отношения не исчерпываются финансами и находятся они в разных плоскостях.

В экономической и юридической литературе, как известно, понятие "финансы" рассматривается в двух аспектах: в диалектическом и метафизическом:

Диалектический аспект - совокупность экономических отношений, возникающих при распределении общественного продукта (ВВП) и части национального дохода в процессе создания, распределения и использования различных фондов денежных средств;

Метафизический аспект - совокупность различных фондов денежных средств, которые находятся как бы, условно говоря, в статике, а не в динамике.

Говоря о понятии финансов в любом из двух названных выше аспектов, автору представляется необходимым уточнить с учетом высказывания А.И. Худякова свою точку зрения по данному вопросу.

А.И. Худяков отмечает, что понятие "финансы" можно употреблять в трех смыслах: широком, узком, специальном. Употребление понятия "финансы" в широком значении означает включение в него денежных фондов "различных субъектов хозяйствования и государства", охватывая денежные средства индивидуальных предпринимателей. При употреблении понятия "финансы" в узком значении предполагается включение в него денежных фондов "государства, его территориальных подразделений, предприятий, учреждений и организаций".

Если имеются в виду денежные фонды только государства, то в этом случае понятие "финансы" употребляется в его специальном значении.

Нам представляется более приемлемым употребление понятия "финансы" в его широком смысле, включая в него не только денежные фонды различных субъектов хозяйствования (в том числе и денежные фонды индивидуальных предпринимателей), государства, но и денежные фонды муниципальных образований. Однако в 1996 г., рассматривая понятие "финансы", автор настоящей работы делал акцент на денежные фонды государства. Данное утверждение не осталось без внимания А.И. Худякова, который классифицировал названное понятие "финансов" как понятие в его специальном значении.

В диалектическом аспекте финансы - это совокупность экономических отношений, возникающих при распределении ВВП и части национального дохода в процессе создания, распределения и использования фондов денежных средств, необходимых государству, муниципальным образованиям и хозяйствующим субъектам для достижения поставленной цели и для выполнения своих задач и функций. В материальном (метафизическом) смысле финансы - это совокупность фондов денежных средств, мобилизованных государством, муниципальными образованиями и хозяйствующими субъектами для осуществления своих целей и задач.

Г.В. Петрова отмечала, что "...финансовые отношения объективны, они существуют независимо от воли и сознания людей, поскольку обусловлены потребностями общества в денежном обращении" .

При любом определении финансов они всегда представляют собой экономическую категорию, определяющее значение для которой имеет ее общественная сущность, т.е. это общественные отношения, складывающиеся в обществе в процессе распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта и части национального дохода в связи с образованием и использованием фондов денежных средств. Финансы в обществе, где существуют товарно-денежные отношения, объективно необходимы. Но они начинают проявляться только в процессе планомерной деятельности государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов.

Объективная необходимость возникновения финансов в обществе, где действуют товарно-денежные отношения и возможность их проявления только в процессе планомерной деятельности государства, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов, обусловила появление концепции, согласно которой финансы и финансовые отношения не могут рассматриваться в качестве чисто экономических категорий, а представляют собой сложные экономико-правовые образования. С точки зрения процесса научного познания, вероятно, и можно согласиться с такой постановкой вопроса. Однако экономическая сущность финансов, их объективность не могут быть растворены в деятельности человека (в любой форме его объединения), носящей сугубо субъективный характер. От правильной оценки объективной необходимости и характера финансов зависят конечные результаты практической деятельности человека в различных сферах общественной жизни. Вот почему мы не можем разделить точку зрения ученых, которые признают финансы атрибутом государства, а государство - атрибутом финансов. Финансы проявляются в деятельности государства, которое определяет, как правило, правовые формы их реализации, но государство не создает их, поскольку финансы - экономическая категория, обусловленная объективными потребностями развития того общества, в котором существуют товарно-денежные отношения. По этому же основанию трудно согласиться с утверждением, что "государство-скульптор обладает, в сущности, неограниченными возможностями при создании институтов национальных финансов..." .

Деятельность скульптора относится к творческой деятельности человека, результат которой носит особый характер, поскольку создается "идеальный образ", хотя и используются материальные средства для воплощения замысла автора.

Финансы - экономическая категория, которая проявляется, а не создается государством, хотя формы проявления финансов несут на себе отпечатки конкретных исторических, социально-экономических, политических условий развития соответствующего общества.

В этом аспекте можно использовать понятие "национальные финансы". Этим и объясняется различие "в построении финансовых систем государств, находящихся в одном географическом районе, со сходной политической и экономической судьбой" .

Совершенно права О.Н. Горбунова, утверждая, что "финансы пронизывают все стороны общественной и государственной жизни. Любой вопрос управления не может быть решен без решения связанных с ним финансовых проблем" .

Финансы как совокупность общественных отношений, возникающих в процессе распределения и перераспределения валового общественного продукта и части национального дохода, в связи с образованием и использованием определенных фондов денежных средств или, как отмечал С.Д. Цыпкин <1>, система относительно обособленных экономических отношений (бюджетных, налоговых, кредитных и иных), посредством которых происходит планомерное распределение общественного продукта и национального дохода путем образования и использования фондов денежных средств для нужд расширенного воспроизводства и удовлетворения других общественных потребностей, при всем своем различии и своеобразии имеют общие черты. Наличие общих черт, характерных для рассматриваемых общественных отношений, обусловило возможность объединения их в отдельные относительно обособленные группы.

В науке финансового права отдельная группа однородных по формам и методам аккумуляции (собирания) или распределения фондов денежных средств экономических отношений получила название "финансовый институт" <1>, или, по определению А.И. Худякова, "финансово-экономический институт". По мнению большинства ученых, занимающихся проблемами финансового права, совокупность указанных институтов, о которых шла речь выше, образуют единую финансовую систему страны, которая является экономической категорией. Н.И. Химичева считает, что финансовая система в экономическом аспекте - внутреннее строение финансов, совокупность входящих в них взаимосвязанных звеньев (институтов), каждое из которых представляет специфическую группу финансовых отношений <2>, подчеркивая объективную обусловленность структуры финансовой системы внутренней структурой финансов как целостной экономической категорией.

Наука финансового права, как правильно, по нашему мнению, утверждал С.Д. Цыпкин, должна пользоваться готовыми экономическими положениями, разрабатываемыми наукой о финансах, не превращаясь в "экономико-правовую науку" . Эти слова справедливо можно отнести и к определению содержания и структуры финансовой системы.

Иную позицию занимает А.И. Худяков. Разделяя точку зрения экономистов о существовании сложных экономико-правовых образований, А.И. Худяков считает, что юристам можно "не только примыкать к той или иной позиции во взаимном споре экономистов, но и высказывать свою самостоятельную точку зрения, корректируя положения экономической науки" . Конечно, в качестве определенного подтверждения указанной позиции А.И. Худякова может служить, по нашему мнению, научная деятельность известного русского ученого XIX в. И.И. Янжула. По словам А.Н. Козырина, "в личности Янжула - ученого органически сочетались две ипостаси - экономиста и юриста. Сильные экономические и юридические составляющие, присутствующие в большинстве работ И.И. Янжула, придают им основательность и завершенность" .

К сожалению, как правильно отмечается в литературе, "...если юристы в своих научных исследованиях, как правило, всегда опираются на выводы экономической науки, то экономисты зачастую забывают о юридической природе денег (и не только денег, но и других финансовых институтов, опосредуемых правом. - Примеч. Э.С.)" .

В экономической и юридической литературе последних десятилетий финансовая система, ее структура определяются авторами по-разному. Но независимо от определения структуры финансовой системы (экономическом аспекте) данная экономическая категория обусловливает возникновение и осуществление финансовой деятельности государства, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов, являясь объективной предпосылкой их появления.

Анализируя экономическую (финансовую) литературу, можно отметить, что некоторые экономисты при определении структуры финансовой системы исходили из той роли, которую играет конкретный субъект в расширенном общественном воспроизводстве, в создании валового общественного продукта страны. По их мнению, поскольку предприятия, учреждения, организации непосредственно участвуют в производстве материальных благ, то основу всей финансовой системы составляют финансы предприятий, учреждений, организаций, которые, в свою очередь, подразделяются на финансы коммерческих организаций, некоммерческих и общественных объединений.

Второе звено финансовой системы составляет, по их мнению, страхование, коль скоро страховщики обеспечивают возможность восполнения производственных потерь при наступлении отрицательных последствий вследствие возникновения каких-либо чрезвычайных обстоятельств - страховых случаев. Страхование подразделяют на социальное, личное, имущественное, страхование ответственности, страхование предпринимательских рисков. И, наконец, в финансовую систему они включают государственные финансы. Государство в условиях развития рынка осуществляет государственное регулирование общественного производства, что и обусловливает необходимость существования государственных финансов, включающих: государственный бюджет, внебюджетные фонды, государственный кредит. Несколько иную позицию в этом вопросе занимает А.З. Дадашев, который структуру финансовой системы ставит в зависимость от формирования фондов денежных средств у участников общественного воспроизводства:

Предпринимателей, владеющих капиталом, вложенным в сферу производства и реализации товаров и услуг;

Трудоспособных людей, каждый из которых владеет собственной рабочей силой и занят наемным трудом (либо готов трудиться в качестве наемного работника);

Государства, владеющего природными ресурсами и регулирующего хозяйственную жизнь в национальном масштабе.

Разнообразие личных, коллективных и общественных потребностей и характер их удовлетворения, по мнению А.З. Дадашева, обеспечивается соответствующей системой финансовых отношений и ресурсов. Поэтому в финансовой системе функционируют три взаимосвязанные подсистемы:

1. Подсистема финансовых отношений и ресурсов, возникающих у хозяйствующих субъектов.

2. Подсистема финансовых отношений и ресурсов, возникающих у работников.

3. Подсистема финансовых отношений и ресурсов, возникающих у государства.

При этом, как отмечает А.З. Дадашев, финансы хозяйствующих субъектов включают финансы коммерческих предприятий и организаций (нефинансовые предприятия, кредитные организации) и финансы некоммерческих организаций. Государственные и муниципальные финансы объединяют бюджетные и внебюджетные финансы.

Не ставя перед собой задачу детально обсуждать позицию А.З. Дадашева по вопросу о структуре финансовой системы, следовало бы все же подчеркнуть, что неясно, о каких ресурсах идет речь при характеристике подсистем, составляющих финансовую систему. Взгляды А.З. Дадашева не получили широкого распространения в юридической литературе, посвященной рассмотрению финансовой системы. Однако необходимо отметить, что определенное влияние они все же оказали и на развитие науки финансового права. Так, В.Н. Ульянова, рассматривая финансовую систему России как систему финансов в процессе воспроизводства общественного продукта в целях баланса движения стоимостных и натурально выраженных его составных частей (звеньев), приводит схему, в которой обозначены финансы хозяйствующих субъектов (предприятий и предпринимателей), государственные финансы, муниципальные (местные) финансы, финансы населения. Но уже буквально на следующей странице В.Н. Ульянова, характеризуя финансовую систему как совокупность финансовых институтов, полагает, что она состоит из:

1. Бюджетной системы, включающей в себя федеральный бюджет, бюджет субъектов Федерации и бюджет местного самоуправления.

2. Внебюджетных централизованных фондов.

3. Внебюджетных децентрализованных фондов.

4. Финансов хозяйствующих субъектов и отраслей.

5. Фондов страхования.

6. Кредита.

Юристы чаще воспроизводят при характеристике финансовой системы не взгляды А.З. Дадашева, а выводы других экономистов, согласно мнению которых, финансовая система включает в себя финансы предприятий, организаций; страхование и государственные финансы. Так, Е.Ю. Грачева в 1995 г. отмечала, что финансовая система Российской Федерации состоит из следующих звеньев <1>:

1. Государственные финансы.

2. Финансы предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности.

3. Кредитование.

4. Страхование.

Каждое звено финансовой системы, по мнению Е.Ю. Грачевой, подразделяется на подзвенья в соответствии с внутренней структурой содержащихся в нем финансовых взаимосвязей.

Государственные финансы включают в себя:

1. Бюджет страны.

2. Внебюджетные фонды (социального страхования, занятости населения, обязательного медицинского страхования, пенсионный фонд и другие).

3. Государственный кредит.

Финансы предприятий, учреждений и организаций соответственно объединяют:

1. Финансы предприятий, функционирующие на коммерческих началах.

2. Финансы учреждений и организаций, осуществляющих некоммерческую деятельность.

3. Финансы общественных объединений.

Институт кредитования образуют отношения, возникающие между вкладчиками и коммерческими банками, иными кредитными учреждениями по поводу привлечения денежных средств, а также предоставления банковских ссуд.

В сфере страховых отношений каждое из звеньев, представленное особой отраслью страхования, подразделяется по видам страхования: социальное страхование, личное страхование, страхование ответственности, страхование предпринимательских рисков, перестрахование.

В связи с новыми экономическими и политическими условиями (переход к рыночным отношениям, распад СССР, изменение содержания федеративных отношений в Российской Федерации, становление местного самоуправления и др.) в финансовой системе Российской Федерации, по мнению Н.И. Химичевой, в последующее десятилетие произошли существенные изменения. Эти изменения, как считает Н.И. Химичева, коснулись как состава финансовой системы (появились новые институты), так и содержания вошедших в нее звеньев, их внутреннего строения, взаимодействия между собой. На современном этапе развития России в состав ее финансовой системы, как полагает Н.И. Химичева, входят:

Бюджетная система, состоящая из государственных (федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации) и местных бюджетов муниципальных образований;

Внебюджетные целевые государственные и муниципальные (местные) фонды;

Финансы предприятий, организаций, учреждений;

Финансы страхования;

Кредит (государственный, муниципальный и банковский) .

При этом Н.И. Химичева подчеркивала, что развитие финансовой системы РФ связано с использованием зарубежного опыта.

О.Н. Горбунова, анализируя финансовую систему России, также отмечала, что ее формирование в условиях развития рыночной экономики происходило под влиянием зарубежной практики по созданию фондов денежных средств, в частности, создания различных внебюджетных фондов. В соответствии с этим финансовую систему составляют следующие фонды денежных средств:

1. Бюджетная система, состоящая из федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и бюджетов местного самоуправления.

2. Государственные внебюджетные фонды (гл. 17 БК РФ).

3. Фонды, консолидированные в бюджете.

4. Внебюджетные децентрализованные фонды.

5. Фонды страхования.

6. Кредит (государственный и банковский).

7. Финансы хозяйствующих субъектов (ресурсные фонды) .

В совместной работе О.Н. Горбунова и Е.Ю. Грачева отмечали, что финансовую систему Российской Федерации составляют следующие фонды денежных средств и соответствующие им правовые институты (точнее сказать, им (фондам) соответствуют правовые институты, которые в финансовую систему РФ, конечно, не входят. - Примеч. Э.С.):

1. Государственные финансы.

2. Финансы хозяйствующих субъектов.

3. Местные финансы.

4. Фонды страхования.

5. Кредит (государственный и банковский) .

В финансовую систему, по мнению Ю.А. Крохиной, входят следующие звенья:

1. Бюджетная система с входящими в нее государственными (федеральным, республиканскими, областными) и местными бюджетами.

2. Внебюджетные государственные и муниципальные фонды.

3. Кредит (государственный, муниципальный, банковский).

4. Финансы имущественного и личного страхования.

5. Финансы предприятий различных форм собственности, объединений, организаций, учреждений, отраслей народного хозяйства.

Нами предлагалась несколько иная структура финансовой системы, основа построения которой определялась бы формой собственности на соответствующие фонды денежных средств. Исходя из указанной позиции, основываясь на положениях ст. 8 Конституции РФ, финансовая система рассматривалась как совокупность трех основных звеньев:

Государственных финансов;

Местных финансов;

Частных финансов.

Указанные звенья, в свою очередь, подразделяются на отдельные виды. Так, государственные финансы состоят из централизованных и децентрализованных финансов. К централизованным государственным финансам относятся федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, государственные внебюджетные фонды, а также госкредит. Децентрализованные государственные финансы включают в себя фонды денежных средств ЦБ РФ (Банка России) и иных кредитных организаций, основанных на праве государственной собственности или на праве смешанной формы собственности, в части, принадлежащей государству; фонды государственных унитарных предприятий (в том числе казенных), а также фонды государственных учреждений, создаваемые в результате их экономической деятельности, приносящей доходы и оставляемых в их распоряжении в соответствии с законом. Соответственно местные финансы включают: местные бюджеты, местные внебюджетные фонды, фонды денежных средств муниципальных банков, фонды денежных средств муниципальных унитарных предприятий (в том числе казенных), фонды муниципальных учреждений, создаваемые в результате экономической деятельности, приносящей доходы при условии оставления денежных средств в их распоряжении. К местным финансам относятся также разовые добровольные сборы средств населения.

Частные финансы - это фонды денежных средств, создаваемые юридическими лицами и иными организациями, функционирующими на праве частной собственности в том числе, и иностранные хозяйствующие субъекты, а также денежные средства физических лиц и главным образом предпринимателей, действующих без образования юридического лица. В какой-то степени мы разделяем точку зрения А.З. Дадашева, хотя прекрасно понимаем, что денежные средства населения, находящиеся в их собственности (владении, пользовании и распоряжении), оказывая существенное влияние на функционирование финансовой системы страны, почти не подлежат государственному, в том числе правовому, регулированию и как бы выпадают из единой целостной финансовой системы страны.

В настоящее время считаем необходимым уточнить ранее сформулированную нами позицию относительно структуры финансовой системы страны. Финансовая система страны нами рассматривается теперь как совокупность четырех звеньев:

Государственных финансов;

Местных финансов;

Частных финансов;

Иных финансов.

Три звена подразделяются на рассмотренные ранее отдельные виды. Четвертое звено финансовой системы включает в себя, в частности, фонд страхования вкладов граждан, который можно отнести к иным формам собственности, закрепленным Конституцией РФ. Государственная корпорация (АРКО), становясь собственником, по мнению А.В. Турбанова, использует имущество не в частных интересах, а "в публичных интересах, интересах всего общества, что является характерной чертой публичной собственности" .

Вопросы функционирования, сущность финансовой системы были предметом исследования не только специалистов в области финансовой науки и науки финансового права, но в той или иной плоскости интересовали специалистов других отраслей знаний.

Так, А.В. Столярова, рассматривая правовое регулирование рынка ипотечного кредитования в Российской Федерации, отмечает самобытность финансовой системы, что не могло не отразиться на становлении российской ипотечной системы.

Приведенный анализ различных точек зрения ученых юристов, занимающихся проблемами финансовой системы, свидетельствует об определенном единодушии в определении ее структуры, за небольшими различиями, не имеющими особого принципиального значения.

Интересный анализ существующих в научной литературе точек зрения ученых по проблеме финансовой системы провел И.И. Веремеенко, который установил, что, "несмотря на различные подходы (экономический, юридический, институциональный и т.п.), а также учитывая трансформацию взглядов специалистов по мере развития финансового законодательства, должны констатировать, что имеющиеся расхождения в своей массе не принципиальны, говоря математическим языком, они столь незначительны, что ими можно пренебречь, за исключением трех". В частности, И.И. Веремеенко отмечает, что понятие "финансы" нельзя трактовать слишком узко - исключительно как государственные денежные ресурсы, поскольку появились и функционируют, например, финансы различных кредитных организаций.

Своеобразную позицию по вопросу о структуре финансовой системы занимает М.В. Карасева. По мнению М.В. Карасевой, в настоящее время финансовая система РФ состоит из следующих относительно самостоятельных звеньев:

1. Бюджетные фонды.

2. Внебюджетные фонды.

3. Государственный и муниципальный кредит.

4. Страховые фонды.

5. Финансы предприятий и организаций.

М.В. Карасева не включает в финансовую систему фонд банковского кредитования, поскольку "Центральный банк РФ независим от органов исполнительной власти и подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Более того, - пишет М.В. Карасева, - финансовая и кредитная системы Российской Федерации относительно автономны". И из чего делается вывод, что "банковская система кредитования не входит в финансовую систему Российской Федерации" .

Высказанная точка зрения не является бесспорной по следующим основаниям: кредитная система, как и финансовая, может рассматриваться в двух аспектах - как совокупность общественных (денежных) отношений, возникающих при создании кредитными организациями фондов денежных средств (ссудного капитала), и как совокупность кредитных организаций, осуществляющих кредитование. И если можно согласиться с мнением о наличии определенной автономии кредитной системы как совокупности кредитных организаций, то исключать фонды денежных средств кредитных организаций из финансовой системы как совокупности определенных общественных (денежных) отношений, возникающих при создании, распределении и использовании государством и местным самоуправлением фондов денежных средств, вряд ли возможно. Фонды кредитных организаций даже при ликвидации государственной монополии банковской деятельности включаются в категорию "финансы хозяйствующих субъектов" и обеспечивают сбалансированное движение соответствующих финансовых потоков в процессе воспроизводства общественного продукта. Нельзя не замечать и процесса сращивания банковского капитала с производственным, создание финансово-промышленных групп в России. При недостаточности собственных финансовых ресурсов (прибыли, амортизационных отчислений) хозяйствующие субъекты привлекают созданный кредитными организациями ссудный капитал, без которого немыслимо функционирование общественного производства. При этом нельзя не учитывать и фонды денежных средств Центрального банка Российской Федерации (Банка России) и иных кредитных организаций, основанных на праве государственной или муниципальной собственности, играющих значительную роль в процессе воспроизводства общественного продукта (работ, услуг).

Н.И. Химичева, анализируя экономическую литературу, отмечала, что и в ней было высказано суждение об исключении из состава финансовой системы кредита в связи с присущими ему особенностями. При этом совершенно справедливо Н.И. Химичева замечает, что "ссылка на наличие особенностей у кредита при обособлении его от финансов представляется неубедительной, поскольку и каждое другое из названных звеньев финансовой системы обладает своей спецификой, одновременно взаимодействуя между собой в качестве составных частей единой системы. Взаимодействует с ними и кредит" .

Подобные документы

Понятие финансового права, особенности его предмета и метода правового регулирования. Отличие финансово-правовых норм от гражданско-правовых. Общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

контрольная работа , добавлен 10.04.2009


Финансовый контроль как неотъемлемая часть финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Нормативно–правовое обеспечение финансового контроля в Российской Федерации. Его осуществление со стороны Президента РФ согласно Конституции РФ.

контрольная работа , добавлен 14.09.2015


Анализ финансовой деятельности государства, в ходе которой производится планомерное, целенаправленное образование, распределение и использование государственных централизованных и децентрализованных денежных фондов. Органы общей и специальной компетенции.

курсовая работа , добавлен 17.12.2010


Финансовая политика как особая сфера деятельности государства, направленная на мобилизацию финансовых ресурсов и их рациональное распределение. Основные типы финансовой политики и ее содержание. Современные тенденции реализации финансовой политики России.

курсовая работа , добавлен 30.09.2010


Единство финансовой системы РФ. Финансовая деятельность государства, функции, принципы и методы ее осуществления. Система и правовое положение органов власти, осуществляющих ее. Конституционные основы финансовой деятельности Российской Федерации.

реферат , добавлен 09.06.2010


Методика распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности внутригородских муниципальных образований. Программно-информационное обеспечение и экономическая безопасность Комитета финансов в области управления межбюджетными трансфертами.

дипломная работа , добавлен 31.08.2013


Основы управления финансами муниципальных образований. Сущность и принципы формирования муниципальных финансов. Организация управления финансами на примере Лебедянского района в РФ. Предложения по совершенствованию системы управления финансами.

дипломная работа , добавлен 20.10.2010


Направления расходования средств местных бюджетов. Группы расходов бюджетов муниципальных образований. Роль бюджетных расходов в экономической жизни общества, их классификация по определенным признакам. Принцип разграничения расходов между бюджетами.

реферат , добавлен 13.10.2011


Понятие финансовой политики, ее содержание, цели и значение в деятельности государства. Характеристика финансовой системы Российской Федерации, анализ ее методов и политики. Текущее положение финансов, предпосылки и перспективы их дальнейшего развития.

дипломная работа , добавлен 06.12.2009


Понятие и структура отчета о движении денежных средств. Порядок заполнения разделов по движению денежных средств по текущей, инвестиционной и финансовой деятельности. Анализ актива и пассива баланса, ликвидности и финансовой устойчивости предприятия.