Анализ депутатского мандата: конституционно-правовые элементы. Смысловая нагрузка понятия. Правовая природа исполнения
Мандат (от лат. "mandatum" - поручение) - документ, подтверждающий полномочия депутата, предоставленные ему избирателями, интересы которых он представляет.
На сегодняшний день в конституционном праве различаются два основных вида мандата депутата парламента: мандат императивный и мандат свободный. От вида мандата напрямую зависит содержание правового статуса депутата: возможность или невозможность действовать только в соответствии со своими убеждениями, нести или не нести ответственность перед своими избирателями.
Императивный мандат - правило, согласно которому депутат представительного органа власти связан наказами избирателей и во всей своей деятельности ответствен перед ними; при этом законодательно закрепляется возможность досрочного отзыва депутатов, не оправдавших доверие избирателей.
Принцип императивного мандата идет еще со времен представительных средневековых учреждений, когда основные политические права принадлежали графствам, городам, коммунальным союзам. Поэтому депутаты от названных субъектов отстаивали только их интересы. Императивный мандат получил свое дальнейшее развитие в социалистических государствах и в первую очередь - в СССР. Начало было положено декретом ВЦИК от 21 ноября 1917 года "О праве отзыва делегатов".
Сущность императивного мандата в том, что каждый депутат обязан выражать волю избирателей и может быть отозван ими. Особенность императивного мандата заключается в том, что депутат связан наказами избирателей - поручениями общественно значимого характера, которые депутат обязан положить в основу своей деятельности Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности "Юриспруденция". - Москва: Проспект, 2009, С. - 123. . В Советском государстве, как правило, такие наказы вносились в период избирательной кампании во время встреч кандидатов в депутаты с избирателями. Наказы не имели юридической силы, но тем не менее были обязательны для избранного депутата. Депутат не вправе был отказаться от их исполнения. Реформа избирательной системы конца 90-х гг. привела к отказу от обязательности наказов. Сейчас если такие наказы и вверяются депутату, то они носят скорее рекомендательный характер. В РФ императивный мандат характеризует статус депутатов представительных органов местного самоуправления.
Что касается свободного мандата, то можно отметить, что он отображает такую форму взаимоотношений депутата с его избирателями, при которой депутат юридически не связан наказами избирателей и не может быть ими отозван. Свободный мандат означает отсутствие ответственности депутата перед избирателями, отсутствие у последних права отзыва депутата.
Во-первых, свободный мандат открывает большие возможности для дальнейшей профессионализации депутатов. Депутат, который уверен в том, что завтра он будет продолжать свою профессиональную деятельность без угрозы отзыва, сможет более открыто и независимо выражать свое мнение.
Во-вторых, полная передача депутатскому корпусу полномочий по осуществлению власти переносит накал политической борьбы в стены парламента и тем самым снижает опасность прямой конфронтации в обществе.
В-третьих, существенно нейтрализуется региональный лоббизм.
Основной недостаток свободного мандата - юридическое отсутствие ответственной зависимости депутата. Если в национальном законодательстве процедура отзыва не закреплена, а институт императивного мандата не признан, то подобное положение приводит к полной безответственности народного представителя и отсутствию связи между ним и избирателями.
Однако в действительности депутат и избиратели находятся в тесном контакте, а встречи, переписка и периодические отчеты занимают достаточную часть времени народного представителя. Это происходит не потому, что того требует закон, а потому что депутат желает сохранить доверие избирателей и держать их в курсе своих политических успехов. Наказание, которое грозит ему в противном случае, состоит в возможном не переизбрании на следующий срок. Желание быть переизбранным на свой пост для профессионального политика - более сильный побуждающий фактор, действующий на поведение депутата, чем возможность быть отозванным.
Итак, свободный мандат, предполагая неответственность депутата перед избирателями, обеспечивает ему возможность представления интересов всего населения без угрозы каких-либо юридических последствий для себя.
Свободный мандат предоставляет избирателям реальную возможность воздействовать на депутата, не оправдавшего их доверия, посредством регулярно проводимых выборов в парламент. Значение свободного мандата в условиях современного государства заключается в ограничении давления на депутата со стороны политических партий, органов власти, лоббистов. Этот вид мандата обеспечивает депутату возможность действовать в соответствии со своими убеждениями, искать альтернативы, а следовательно, способствует демократизации власти.
33.Правовой статус депутата. Депутатский мандат: понятие, виды, содержание, особенности.
Депутат - лицо, избранное жителями соответствующего избирательного округа в представительный орган муниципального образования на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Правовой статус депутата представляет место депутата в системе общественных отношений, урегулированное нормами права и в качестве структурных элементов включает в себя права и обязанности, гарантии и ответственность. Сам правовой статус депутата является составной частью правовой модели депутатской деятельности.
Характер связи депутатов с избирателями определяется природой депутатского мандата, которым наделаются депутаты в результате выборов и который выступает юридической основой осуществления функций представительной власти на местном уровне как вида публичной власти.
Мандат - должность в представительном органе с соответствующими правами и обязанностями; - синоним «статуса депутата»; - один из элементов статуса депутата, обозначающий опосредованный правом характер взаимоотношений депутата с избирателями, обусловленный фактом уполномачивания депутата избирателями на осуществление воли народа в представительном органе.
Депутатский мандат является средством, связующим депутатов и граждан в рамках конституционного принципа народовластия. Депутатский мандат выступает как итог взаимодействия граждан и депутатов, облекаемого в форму конституционно-правового отношения. В данном отношении праву граждан быть представленными в органах власти противостоит обязанность депутатов обеспечивать полноценную реализацию данного права путем осуществления властных полномочий, исходно принадлежащих первичному субъекту публичной власти. Данная обязанность депутата появляется у депутата в результате его избрания в ходе выборов или иной правонаделительной процедуры.
Еще одним элементом депутатского мандата является та или иная модель взаимоотношений депутата и граждан после избрания депутата.
В зависимости от того кто является носителем мандата и сложившейся модели взаимоотношений депутата и избирателей можно выделить:
I. Индивидуальный депутатский мандат:
1) Императивный мандат - уполномоченный избирателями.
Структура:
Наказы избирателей
Отчет депутата перед избирателями
Возможность отзыва депутата избирателями.
2) Свободный мандат Структура:
Нет первых двух элементов, характерных для императивного мандата.
3) Реализуется в полупредстаивтельном режиме, основой которого является полусвободный или смешанный депутатский мандат.
Структура: - нет отчетов -нет наказов -информирование -возможность отзыва
II. Совокупность мандатов (депутатские группы, мандат депутатского корпуса).
Основания возникновения и прекращения статуса депутата. Сроки полномочий.
Срок полномочий депутата устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет. Полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва.
Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов.
Полномочия депутата прекращаются досрочно в случае:
1) смерти;
2) отставки по собственному желанию;
3) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
4) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
5) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
6) выезда за пределы РФ на постоянное место жительства;
7) прекращения гражданства РФ
8) отзыв; Основание – решение конкретного депутата, противоречащее уставу, законодательству; действия, бездействия обоснованные и подтвержденные в судебном порядке. Алтайское дело – отзыв должен производиться по решению большинства зарегистрированных избирателей.
9) досрочного прекращения полномочий соответствующего ОМС;
9.1) призыва на военную службу;
Права и обязанности депутата представительного органа.
Самое важное – нормотворческая инициатива.
Права и обязанности, виды:
1. В представительном органе
а) на реализуемые в заседаниях представительного органа:
Организационные
Контрольные
Учредительные
б) в деятельности постоянных комиссий;
в) в деятельности депутатских объединений;
2. В избирательном округе по отношению к избирателям.
Рассмотрение обращений
Решение вопросов содержащихся в обращении
Ведение приема граждан,
Проведение встреч с избирателями
Изучение общественного мнения
Права и обязанности депутатов в представительном органе, группы:
Индивидуальные
Коллективные
Общеколлегиальные (в процессе заседания представительного органа)
В избирательном округе и по отношению к избирателям права и обязанности определяются характером мандата.
Участие в работе представительного органа:
участие в заседании представительного органа;
обеспечение выполнения решений представительного органа;
участие в работе комитетов (комиссий) представительного органа;
участие в выполнении поручений представительного органа;
участие в депутатских слушаниях – обсуждение законопроектов
участие в работе депутатских объединений и депутатских групп;
обращение с депутатским запросом.
Депутат обязан:
соблюдать правила служебной этики
отчитываться перед избирателями не реже двух раз в год
выполнять поручения представительного органа, поручения комитета, комиссии, членом которых он является
Депутат не вправе: не могут одновременно исполнять полномочия депутата иного муниципального образования. Не вправе заниматься предпринимательской, быть членом коммерческой организации а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.
Гарантии депутатской деятельности.
Гарантии - это условия и средства, обеспечивающие эффективное осуществление депутатами своих прав и обязанностей.
1) Общие гарантии - это те условия, которые имеются в государстве и на основании которых депутат осуществляет свою деятельность. - политические, экономические гарантии, правовые гарантии.
2) Специальные гарантии - это установленные законодательством меры возможного и должного поведения, соответствующих субъектов права по обеспечению депутатской деятельности:
А) Организационные гарантии, которые связаны с обязанностью органов и ДЛ обеспечивать, создавать условия для реализации депутатами их прав и обязанностей (освобождение депутатов от трудовой деятельности по месту работы; освобождение от призыва на военную службу; предоставление служебного помещения, средств связи и техники; принятие депутата должностным лицом в первоочередном порядке и рассмотрения его обращения; обеспечение депутата необходимой информацией; оказание безвозмездной помощи по правовым вопросам; повышение квалификации за счет бюджет; наличие помощников;)
Б) Социально-экономические гарантии (гарантии трудовых прав; право на ежегодный отпуск; обязательное страхование жизни; льготы связанные с пенсионным обеспечением; ежемесячное денежное вознаграждение; возмещение расходов депутатов; право на бесплатный проезд на всех видах транспорта, кроме такси в пределах муниципального образования; медицинское обслуживание)
В) Юридические гарантии. Депутатская неприкосновенность:
депутатский индемнитет - невозможность привлечения к ответственности за его выступления;
депутатский иммунитет - запрещение преследования депутата за все действия, совершенные им при исполнении депутатских обязанностей. Порядок привлечения к уголовной ответственности устанавливается УПК
ДЕПУТАТСКИЙ МАНДАТ - МАНДАТ … Юридическая энциклопедия
- (см. МАНДАТ) … Энциклопедический словарь экономики и права
См. Мандат … Энциклопедия юриста
депутатский мандат - см. мандат … Большой юридический словарь
- (лат. mandatum, от mandare приказывать) 1) дипломатический термин: полномочие, даваемое посланникам, или право представительства выборных от народа. 2) род бумажных денег по время французской революции, которые должны были заменить упавшие… … Словарь иностранных слов русского языка
мандат - а, м. mandat m. <лат. mandatum. Повеление, приказ. Ныне просит <яган Гошка>, чтоб учинить жалованье по его царского величества мандату. ПБП 3 9. 1. Ассигнаты <директории> были просто напросто обменены в отношении 30:1 на так… … Исторический словарь галлицизмов русского языка
- (mandate) Победа на выборах расценивается добившейся успеха партией либо коалицией как получение от народа мандата на правление в его интересах или особого мандата на проведение конкретной политики. Учитывая, какое множество обещаний дают партии… … Политология. Словарь.
МАНДАТ, мандата, муж. (лат. mandatum Поручение). 1. Официальный документ, удостоверяющий те или иные полномочия предъявителя (офиц.). Депутатский мандат. Императивный мандат (связывающий действия избранного определенными полномочиями по каждому… … Толковый словарь Ушакова
- (от латинского mandatum поручение), документ, удостоверяющий те или иные полномочия предъявителя, права на что либо (например, депутатский мандат) … Современная энциклопедия
- (от лат. mandatum поручение) документ, удостоверяющий те или иные полномочия или права предъявителя, напр. депутатский мандат … Большой Энциклопедический словарь
Книги
- Депутатский мандат в РФ Конституционно-правовые основы Учебное пособие , Фадеев В.И.. В книге на основе анализа историко-теоретических и конституционно-правовых основ народного представительства в России рассматриваются вопросы правового статусадепутатов представительных…
В зависимости от вида мандата депутат имеет или не имеет возможность действовать исключительно по своим убеждениям, несет либо не несет ответственность перед избирателями. Сегодня различают две его основные категории. Конституционное право признает свободный и императивный депутатский мандат. Рассмотрим подробнее, что они собой представляют.
Императивный мандат депутата
Он представляет собой правило, в соответствии с которым избранный член представительного органа связан наказами голосовавших за него граждан и ответственен перед ними в ходе осуществления всей своей деятельности. Вместе с этим закреплена возможность досрочного отзыва тех, кто не оправдал надежд избирателей.
Историческая справка
Императивный мандат действует с эпохи Средневековья. В то время основными политическими правами наделялись графства, коммунальные союзы, города. В этой связи депутаты этих субъектов отстаивали только их интересы. Обычно представитель получал от общности, выбравшей его, "наказ" – инструкцию, которой депутату надлежало следовать. При невыполнении предписаний указанные выше субъекты имели право не только отозвать избранника, но и взыскать с него имущественный ущерб.
Впоследствии появилось всеобщее избирательное право, увеличилось число представителей. В рамках новой системы императивный мандат стал неэффективным. Это было обусловлено тем, что "наказы" замедляли деятельность представительного органа, а в ряде случаев делали функционирование невозможным.
Новый порядок
Во время Великой революции французское Национальное собрание освободило своих представителей от обязательного получения ими "наказов". Этот порядок вводился Декретами от 23 июня и 8 июля 1789 г. В том же году, 22-го декабря, был принят еще один акт, запрещавший инструкции на будущие периоды. С того времени отказ от "наказов", ответственности депутатов перед избирателями, исключение возможности отзыва стали общими принципами конституционного права в демократических государствах.
Дальнейшее развитие
Императивный мандат существовал в социалистических государствах, прежде всего в СССР. Официальное начало деятельности правил было положено принятием Декрета ВЦИК в 1917 году. Идея создания такого документа была заимствована из документов, принятых Парижской коммуной в 1870 году. Избранники, входившие в нее, обязаны были точно придерживаться строгой инструкции и могли быть заменены в любое время. При формировании конституционных основ СССР в качестве одного из проявлений высшего и нового типа представительной социал-демократии выступал императивный мандат членов Советов на всех уровнях. 
Основные элементы
Императивный депутатский мандат в советском государстве включал в себя:
- Обязанность исполнения наказов, данных избирателями.
- Строгую периодическую отчетность о своей работе и деятельности представительного органа по реализации предписаний.
- Право избирателей на отзыв депутатов в случае, если последние не оправдали доверия.
Таким образом, предполагался постоянный контроль над работой членов представительного органа со стороны выбравших их лиц.
Формирование парламентской демократии Европы
На определенном этапе развития возникла теория о разделении власти. Вместе с этим появилась необходимость проведения свободных выборов. Все это предопределило формирование нового института. Он должен был гарантировать особый статус членов представительного органа, независимость и отсутствие ответственности перед избирателями. В результате в рамках европейской конституционной доктрины установился принцип свободного мандата. То есть независимость избранников выражалась в отсутствии процедуры отзыва. Закрепление нового порядка предполагало, что парламент выступает в качестве института госвласти, который обладает делегированными полномочиями на реализацию суверенитета от имени всей нации. Из этого следует вывод о ничтожности инструкций депутатам, поскольку они являются представителями не конкретного округа, а всей нации.
Национальное представительство
В результате указанных выше перемен установилась новая идея. На смену территориальному пришло национальное представительство. Суть его заключалась в выражении депутатами воли всего народа, несущего суверенитет государства. Вместе с этим национальное представительство, отрицая жесткое взаимодействие с избирателями и контроль последних над деятельностью парламентария, стало проводником местных интересов, которые, в свою очередь, рассматривались через общенациональные. 
Свободный и императивный мандат: сравнительная характеристика
В зарубежной теории государства и права отмечается ряд достоинств национального представительства. В частности:
- Свободный мандат дает депутату больше возможностей для последующего совершенствования профессионализма. Парламентарий, который уверен, что будет работать без угрозы отзыва, может более независимо и открыто выражать свою позицию.
- Передача полномочий по реализации власти депутатскому корпусу позволяет перенести накал борьбы в парламентские стены. Это, в свою очередь, снижает опасность возникновения прямой конфронтации в самом обществе.
- Национальное представительство способствует нейтрализации регионального лоббизма.
Советские государствоведы, в свою очередь, доказывая необходимость использования только императивного мандата, приводили в качестве аргумента недостаток свободного представительства, состоящий в юридическом отсутствии ответственной зависимости парламентария. Они говорили о том, что в случае, если процедура отзыва не закреплена в национальном законодательстве, и не признан соответствующий институт, такое положение приводит к абсолютной безответственности представителя народа и исключает какую-либо связь с избирателем. Тем не менее на практике парламентарий очень тесно контактирует с электоратом. При этом довольно много времени занимают различные встречи, переписка и регулярные отчеты. И, как правило, такая взаимосвязь существует не потому, что такое требование устанавливает закон. Депутат стремится сохранить доверие избранников, поэтому и идет с ними на контакт.
При характеристике депутата как члена парламента важное значение
имеет мандат депутата, который является одним из элементов содержания правового статуса депутата. «Мандат депутата
выражает опосредованную правом сущность взаимоотношений депутата с
избирателями, обусловленную фактом уполномочивания депутата
избирателями на осуществление суверенной воли народа в законодательном
органе. Мандат депутата отличается от гражданско-правового договора
представительства кругом субъектов (гражданскому праву не известны такие
субъекты, как народ, избиратели округа), публичностью объекта
представительства.» Очевиден двуединый статус депутата, выступающего, с одной стороны, в качестве народного представителя, а с другой стороны, в качестве должностного лица. Такое положение депутата вытекает из двойственной природы парламента как представительного и законодательного органа и профессионального (преимущественно) характера деятельности депутата. При этом сущность мандата депутата определяется переносом выражения воли народа на деятельность депутата как народного представителя. Именно для осуществления представительских функций депутат наделяется должностными правами и обязанностями.
Можно выделить две разновидности депутатских мандатов, которые присущи различным странам мира: императивный и свободный.
Императивный мандат депутата к настоящему времени не имеет широкого распространения. Он сохранился преимущественно в государствах, подтвердивших в конце 20 века свою приверженность идеям социализма, а также в некоторых иных государствах на уровне регионов и местных территориальных сообществ. При этом наблюдается определенная трансформация традиционных признаков императивного мандата. Депутат уже не рассматривается как представитель исключительно того избирательного округа, от которого он избран (преимущественно при мажоритарной избирательной системе). Он считается одновременно представителем нации в целом. Соответственно не проводится жесткое отграничение институтов наказов избирателей и отчетности депутата от обращений граждан и простых встреч депутата с избирателями. Сохраняется проблема неопределенности оснований отзыва депутата. Очевидна сложность применения императивного мандата в условиях содержательной насыщенности современного законодательства. Этот вид мандата отличает чрезмерная зависимость от политической активности граждан и злоупотребление личным временем избирателей.
Появление партийного императивного мандата в начале 20 в. Является реакцией на существующие в некоторых государствах многочисленные переходы депутатов из одной партийной фракции в другую. Партийныйимперативный мандат характеризуется обязательностью для депутата указаний политической партии, от которой он избран; представительством интересов, в первую очередь, своей политической партии; подконтрольностью депутата фракции; возможностью лишения мандата в случае отступления от партийной дисциплины. Он способствует бюрократизации государственного механизма, поскольку законодательно защищает интересы только узкокорпоративной группы членов общества (политической партии), а не всего народа.
Свободный мандат депутата является наиболее распространенным в мировой практике видом мандата на всех уровнях осуществления власти (государственном, региональном, местном) и считается одним из элементов института парламентаризма. Обстановка политического соперничества и срочность полномочий заставляют депутата учитывать мнение избирателей, несмотря на его формально-юридическую независимость. Значение свободного мандата в условиях современного государства заключается в ограничении давления на депутата со стороны политических партий, органов власти, лоббистов. Этот вид мандата обеспечивает депутату возможность действовать в соответствии со своими убеждениями, искать альтернативы существующему в государстве политическому режиму, а следовательно, способствует демократизации власти. Вместе с тем, он несет в себе опасность популизма (особенно в ситуации политической нестабильности).
В Российской Федерации Конституция полностью обходит вопрос о природе мандата парламентария, законодательство же решает его не полностью. В целом можно сказать, что императивный мандат отвергнут, так как не существует права отзыва депутата избирателями, но существующий свободный мандат все же обременен некоторыми традиционными чертами, например обязанностью депутата информировать избирателей о своей деятельности и обеспечивать их права и интересы. Однако отсутствие санкций за нарушения этих обязанностей позволяет депутату поступать в соответствии со своими убеждениями, то есть действовать свободно. С момента формирования Государственной Думы пятого созыва (декабрь 2007 г.) мандат депутата приобретет черты партийного императивного мандата. Этому способствует введение нормы о лишении депутата статуса, если он 1) изменит свою партийную принадлежность; 2) не войдет в состав соответствующей партийной фракции; 3) прекратит по личному заявлению членство в партийной фракции. Усиливает зависимость депутата от партии и переход к формированию нижней палаты российского парламента исключительно по избирательной системе пропорционального представительства, признание политических партий единственным субъектом, правомочным выдвигать кандидатов в депутаты Государственной Думы, повышение требований к политическим партиям. Указанные новеллы создают условия для превалирования интересов политической партии над интересами избирателей в деятельности депутата.
Применительно к современной России представляется наиболее предпочтительным установление свободного мандата депутата при дополнении его юридическими обязанностями и ответственностью депутата перед парламентом и судом.
