Административно-правовые отношения, их структура, виды. Понятие управления в административном праве и их виды. Понятие функции административного права
1. Деление по назначению имеет наиболее общий характер, поэтому основными видами административно-правовых норм являются материальные и процессуальные. Материальные нормы юридически закрепляют комплекс прав и обязанностей участников административно-правовых отношений, их ответственность и их административно-правовой статус, определяют правовой режим, в рамках которого должна функционировать система государственного управления. Поэтому подобные нормы часто называют статичными. К примеру, это нормы, определяющие основы компетенции того или иного субъекта исполнительной власти или обязанность соответствующих должностных лиц выдать в установленный срок документ. Таким образом, материальные административно-правовые нормы определяют основы взаимодействия субъектов управленческих отношений, а их исполнение, применение и соблюдение обеспечиваются в необходимых случаях мерами государственного принуждения.
Процессуальные административно-правовые нормы регламентируют процедуру реализации материальных норм, т.е. процессуальные вопросы, связанные с осуществлением государственного управления. Поэтому подобные нормы можно назвать динамичными. Например, эти нормы определяют порядок производства по делам об административных правонарушениях или по жалобам граждан. Они определяют порядок реализации в рамках регулируемых управленческих отношений юридических прав и обязанностей, установленных материальными административно-правовыми нормами.
2. По методу воздействия на поведение субъектов и по характеру предусмотренных правил поведения административно-правовые нормы делятся на предписывающие, управомочивающие и запретительные. Они по-разному воздействуют на поведение участников правоотношений. Для примера можно рассмотреть статью 30.2 КоАП РФ, в которой говорится о порядке подачи жалобы на постановление по делу об административных правонарушениях. Предписывающей нормой является часть 2 данной статьи, где говорится, что жалоба на постановление судьи о назначении административного наказания в виде административного ареста либо административного выдворения подлежит направлению в вышестоящий суд в день получения жалобы (предписывает совершить действие). Управомочивающей нормой будет считаться часть 3 статьи, где говорится, что жалоба может быть подана непосредственно в суд, в вышестоящий орган либо вышестоящему должностному лицу, уполномоченному её рассматривать (управомочивает совершить действие по выбору). Запретительной нормой является статья 29.2 КоАП, в которой перечислены обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения дела об административном правонарушении судьёй, членом коллегиального органа либо должностным лицом (запрет совершать действие).
3. По форме предписания административно-правовые нормы делятся на императивные, рекомендательные и диспозитивные. Императивные нормы содержат правила, которые однозначно определяют поведение субъектов при наступлении описанных в норме условий, при этом другие правила поведения по усмотрению сторон правоотношения возникать не должны. Рекомендательные нормы содержат рекомендации по поводу целесообразности совершения субъектами административного права тех или иных действий. Диспозитивные нормы предоставляют субъектам правоотношения возможность самостоятельно определять свои права и обязанности в рамках нормы, но в административном законодательстве из-за специфики государственного управления они встречаются редко.
4. По субъектам (адресатам) административно-правовые нормы делятся на регулирующие деятельность государственных органов, предприятий и организаций, регулирующие поведение граждан, регулирующие деятельность общественных и религиозных организаций и регулирующие деятельность государственных служащих. При этом административно-правовые нормы распространяются также на иностранных физических и юридических лиц, находящихся на территории РФ.
5. По действию во времени административно-правовые нормы делятся на срочные (с заранее установленным сроком действия) и бессрочные. В качестве примера срочных норм можно привести акты о чрезвычайном положении, ограниченные во времени исключительными обстоятельствами (стихийными бедствиями, эпидемиями и т.п.), в качестве примера бессрочных - любые нормы, действующие вплоть до своего официального изменения или отмены (например, Правила дорожного движения). Административно-правовые нормы приобретают юридическую силу с момента подписания содержащих их нормативных актов либо в предусмотренный для их вступления в силу срок. Административно-правовые нормы делятся также на длительные и кратковременные, вне зависимости от их срочности или бессрочности.
6. По действию в пространстве административно-правовые нормы делятся на нормы, предусмотренные многосторонними соглашениями и действующие на территории нескольких государств (например, нормы СНГ), нормы федерального законодательства (действующие на всей территории РФ) и нормы субъектов РФ (действующие на территории субъектов РФ).
7. По объёму регулирования административно-правовые нормы делятся на общие, межотраслевые и отраслевые. Действие общих норм распространяется на все сферы и отрасли государственного управления. Они регламентируют наиболее важные стороны процесса реализации исполнительной власти и обычно содержатся в законодательстве, указах Президента и постановлениях Правительства РФ. Межотраслевые нормы регламентируют общие для всех или многих отраслей государственного управления аспекты управленческой деятельности и имеют при этом специальный характер. В качестве примера можно привести антимонопольное или экологическое законодательство. Отраслевые нормы регулируют управленческие отношения, возникающие в пределах сферы, закреплённой за исполнительными органами отраслевой компетенции (например, министерствами).
административный правовой норма контроль
Административно-правовой контроль
Контроль в общесоциальном смысле можно определить как систему способов воздействия общества и социальных групп на личность с целью регуляции её поведения и приведения его в соответствие с общепринятыми нормами. Кондратьев М.Ю., Ильин В.А. Азбука социального психолога-практика. - М.: ПЕР СЭ, 2007. - 464 с. Это определение справедливо и для правового контроля, как воздействия государства на физических и юридических лиц с целью охраны правопорядка, регуляции их поведения и приведения его в соответствие с правовыми нормами. Любая группа или организация, имеющая свои интересы и ценности, создаёт нормы, направленные на защиту этих интересов и ценностей, поэтому социальный контроль - необходимое условие жизнедеятельности любой социальной группы или организации (в особенности государства).
Правовой контроль состоит из системы правовых норм (моделей должного поведения) с идеальной стороны, и из системы субъектов (институтов или уполномоченных лиц) правового контроля с материальной стороны. Правовая норма - это идеальный образец поведения человека. Реальное же поведение людей контролируют другие люди на основе этих норм, которые должны соблюдаться всеми. Поэтому эффективность правового контроля определяется степенью реализации правовых норм в поведении людей.
Теоретическое осмысление проблемы административно-правовых отношений традиционно вызывает трудности, поскольку этот институт связан со всеми (не менее сложными) институтами административного права. Сущность административно-правовых отношений должна обусловливать главные черты как материальных, так и процессуальных административно-правовых норм, т. е. управленческого процесса и административно-процессуальной деятельности. Принципиальным положением является то, что гражданин — один из главнейших участников административно-правовых отношений, важнейший субъект административного права, которое должно предоставлять гражданину максимум правовых возможностей в случае неправомерных действий органов управления (должностных лиц) для защиты его нарушенных прав и свобод.
Согласно одной из концепций для административно-правовых отношений характерны следующие признаки:
- они возникают в процессе государственного управления;
- имеют в качестве обязательного субъекта орган государственного управления (орган исполнительной власти);
- являются отношениями власти-подчинения и характеризуются юридическим неравенством сторон.
Другая концепция административно-правовых отношений также состоит из трех пунктов: 1) возникают в сфере государственного управления; 2) могут иметь место между всеми субъектами административного права в любом их сочетании; 3) делятся по соотношению прав и обязанностей участников на две группы: а) отношения власти-подчинения; б) отношения равноправия. Такой подход в рассмотрении административно-пра- вовых отношений остался практически до наших дней.
Несмотря на некоторые различия в понимании сущности административно-правовых отношений, можно указать на общий недостаток, свойственный обеим концепциям: в них ничего не говорится о таком важнейшем признаке этих отношений, как необходимость установления гарантии судебной защиты прав и интересов граждан по отношению к управлению. Иначе говоря, если такая гарантия судебной защиты отсутствует, то едва ли можно говорить о цивилизованных административно-правовых отношениях, характеризующихся организационностью, обязательным наличием органа управления, реализующего властную управленческую компетенцию и проч. В более широком плане этот недостаток можно было бы определить как отсутствие правового режима административно-правовых отношений, как отсутствие режима обеспечения правовой защиты граждан по отношению к управлению (исполнительной власти).
Виды административно-правовых норм.
Административно-правовые нормы, как и нормы права вообще делятся на группы по различным основаниям. В теории права существуют различные основания классификации норм.
Так, по функциональной роли нормы права делятся на исходные (учредительные) нормы и собственно нормы правила-поведения, общие и специальные. Исходные нормы определяют цели, задачи, принципы, направления, правовые категории и понятия. К ним относятся конституционные нормы, закрепляющие основы государственного и общественного строя Российской Федерации, основы политики и экономики, гражданского общества, взаимоотношения государства и личности, прав и свобод человека и гражданина, нормы-принципы, нормы-дефиниции, формы и средства правового регулирования.
Общие нормы присущи общей части той или иной отрасли права и имеют многоотраслевое значение (например, общеправовые принципы, понятие правосубъектности). Специальные нормы относятся к отдельным институтам той или иной отрасли права и регулируют определенный вид родовых отношений.
По предмету правового регулирования нормы делятся на нормы конституционного, административного, уголовного, гражданского, трудового и иных отраслей права.
Как и нормы иных отраслей права, административно-правовые нормы делятся на материальные и процессуальные. Материальные административно-правовые нормы закрепляют права, обязанности и ответственность участников управленческих отношений. Ими устанавливается административно-правовой статус органов исполнительной власти, государственных служащих, граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства, общественных объединений. Процессуальные нормы регламентируют порядок реализации прав, обязанностей участников административно-правовых отношений. Процессуальные нормы определяют порядок реализации положений материальных норм и являются для них вспомогательными.
Процессуальные административно-правовые нормы в свою очередь делятся на процедурные и юрисдикционные, различающиеся по характеру, целям и задачам соответствующих производств, которым они присущи. Процедурные нормы регулируют управленческую деятельность, связанную с комплектованием кадров, рассмотрением обращений граждан и принятием по ним решений, лицензированием, аккредитацией, регистрацией.
Юрисдикционные нормы определяют порядок применения мер государственного принуждения, привлечения к административной или дисциплинарной ответственности.
По методу правового регулирования нормы административного права делятся на обязывающие, запрещающие, уполномочивающие и поощрительные.
Обязывающие нормы содержат предписания субъектам правоотношений совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных данной нормой. В соответствии с главой 2 Конституции РФ граждане обязаны защищать Отечество, платить налоги, охранять окружающую природную среду. В соответствии с законом «О полиции» полиция обязана предупреждать и пресекать преступления и административные правонарушения, оказывать помощь гражданам, пострадавшим от преступлений, административных правонарушений и несчастных случаев, а также находящимся в беспомощном или ином состоянии, опасном для их здоровья и жизни.
Запрещающие нормы – устанавливают запрет на совершение тех или иных действий. Сотрудникам полиции, например, запрещается применять огнестрельное оружие в отношении несовершеннолетних, когда возраст их очевиден или известен сотрудникам полиции. Нормы Особенной части Кодекса РФ об административных правонарушениях являются по своей сути запрещающими.
Уполномочивающие (дозволительные) нормы – предоставляют возможность субъектам права совершать действия или воздержаться от их совершения по своему усмотрению. В таких нормах отсутствуют прямые предписания и запреты (например, право на образование, на труд, на участие в политической деятельности, на подачу обращений в органы государственной власти и местного самоуправления, участие в общественных объединениях.).
Стимулирующие нормы – обеспечивают с помощью средств материального или морального воздействия должное поведение субъектов. Примером может служить Указ Президента РФ «О государственных наградах Российской Федерации».
Адресатом стимулирующих норм могут быть как физические лица, (граждане), так и коллективные образования (юридические лица). На основании таких норм им предоставляются налоговые и иные льготы, либо они освобождаются от уплаты налогов.
Рекомендательные нормы – содержат рекомендации по наиболее целесообразному решению задач, возложенных на соответствующие органы исполнительной власти. Такие нормы, как правило, не имеют юридически обязательного характера.
В зависимости от адресата выделяют нормы, устанавливающие правовой статус Президента РФ, органов исполнительной власти федерального и регионального уровней, местного самоуправления, граждан, государственных и муниципальных служащих, общественных объединений, религиозных организаций, предприятий и учреждений.
По территории (масштабу) действия административно-правовые нормы подразделяются на: федеральные (например, нормы Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов); нормы субъектов Российской Федерации; межрегиональные нормы, нормы органов местного самоуправления, локальные нормы.
По объему регулирования административно-правовые нормы подразделяются на общие, межотраслевые и отраслевые.
Общие нормы регламентируют наиболее важные стороны административно-правового регулирования и имеют широкое применение. В качестве примера можно рассматривать нормы федерального закона о порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации.
Межотраслевые нормы регулируют отношения во всех или нескольких отраслях государственного управления. К ним можно отнести, например, административно-правовые нормы, регулирующие контрольно-надзорную деятельность, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, природоохранную, ветеринарную, противопожарную сферы и т.д.
Отраслевые нормы регулируют отношения в определенной сфере государственного управления (здравоохранение, образование, культура, социальное обеспечение).
По действию во времени административно-правовые нормы делятся на бессрочные и срочные. Примером бессрочных норм являются нормы Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов, постановлений Правительства РФ. Действие административно-правовых норм во времени включает: момент вступления их в законную силу; момент прекращения их действия; условия применения нормы. Нормы административного права вступают в силу следующими способами: нормы законов вступают в силу по истечении десяти дней после официального опубликования, если в тексте акта не указано иное; в результате указания даты в тексте нормативно-правового акта, с которой он вступает в силу; в результате указания на иные обстоятельства (с момента подписания; с момента опубликования). Акты Президента РФ и Правительства РФ вступают в силу со дня их официального опубликования.
Можно провести различную классификацию административно-правовых норм в зависимости от оснований, которые лежат в основе проводимой классификации.
Проблема классификации административно-правовых норм хорошо исследована в юридической литературе и изучена мноими правоведами.
1. Наиболее традиционна классификация норм на:
а) материальные, закрепляющие комплекс прав, обязанностей и ответственность участников административных отношений (их правовой статус), порядок взаимодействия и функционирования субъектов исполнительной власти и т.д.;
б) процессуальные, регламентирующие процедуру реализации прав и обязанностей участников административных отношений, установленных материальными нормами.
2. В зависимости от содержания выделяются следующие административно-правовые нормы:
а) обязывающие, т.е. содержащие юридическое предписание действовать в установленных рамках. Например, создаваемое юридическое лицо обязано пройти государственную регистрацию;
б) запретительные, т.е. предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий. Например, запрещается нарушать правила дорожного движения;
в) уполномочивающие (дозволительные), т.е. предоставляющие возможность лицу действовать по своему усмотрению, хотя и в установленных рамках. Например, во многих нормах предусматривается право гражданина обжаловать действия (бездействие) должностных лиц. И каждый гражданин сам решает, воспользоваться этим правом или нет. Если он решает воспользоваться, то должен это сделать в определенном порядке и в установленные сроки;
г) стимулирующие, обеспечивающие должное поведение субъектов отношений с помощью различных средств материального, морального и иного воздействия;
д) рекомендательные, т.е. дающие возможность поиска наиболее целесообразных вариантов решения поставленных задач. Например, рекомендации по организации наиболее эффективной работы различных структур в системе исполнительной власти.
3. По адресу выделяются административно-правовые нормы, регулирующие:
а) административно-правовой статус гражданина;
б) административно-правовой статус коммерческих организаций;
в) административно-правовой статус общественных объединений и иных некоммерческих организаций;
г) административно-правовой статус органов исполнительной власти;
д) административно-правовой статус государственных предприятий и учреждений;
е) административно-правовой статус государственных служащих;
ж) различные вопросы организации и деятельности звеньев исполнительной власти.
4. По масштабу действия административно-правовые нормы классифицируются на:
а) федеральные нормы;
б) нормы субъектов РФ;
в) нормы местного самоуправления.
5. По объекту регулирования административно-правовые нор мы подразделяются на:
а) общие, регламентирующие наиболее важные стороны административного регулирования и имеющие широкое применение. Такие нормы направлены на все сферы и отрасли государственного управления;
б) межотраслевые, регламентирующие все или несколько отраслей государственного управления, имеющие при этом специальный характер. Например, административные нормы, имеющиеся в таможенном законодательстве;
в) отраслевые, регулирующие управленческие отношения, возникающие в определенных отраслях исполнительной власти.
6. По действию во времени:
а) срочные, для которых определен срок действия;
б) бессрочные, т.е. срок их действия не указан и они действуют до отмены компетентным органом.
Классификация административно-правовых норм может быть проведена и по другим основаниям.
| Предыдущая |
Административно-правовые нормы различны по своей регулятивной направленности и, соответственно, по своему юридическому содержанию.
Существуют различные критерии их классификации. Наиболее общий характер имеет выделение двух основных видов этих норм: материальные и процессуальные.
Материальные административно-правовые нормы характеризуются тем, что они юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность участников регулируемых административным правом управленческих отношений, т.е. фактически их административно-правовой статус. В материальных нормах находит свое выражение тот правовой режим, в рамках которого должна функционировать система исполнительной власти (государственного управления), должны действовать участники регулируемых управленческих отношений. Такие административно-правовые нормы нередко называют статичными. Это, например, нормы, определяющие обязанности соответствующих должностных лиц принять и рассмотреть в установленный срок жалобу гражданина; нормы, определяющие основы компетенции того или иного субъекта исполнительной власти и т.п. Таким образом, материальные административно-правовые нормы определяют основы взаимодействия субъектов исполнительной власти и различного рода объектов управления, их взаимные юридические возможности.
Процессуальные административно-правовые нормы регламентируют динамику государственного управления и связанных с ним управленческих отношений. Например, это нормы, определяющие порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан;
порядок производства по делам об административных правонарушениях и т.п. Их назначение сводится к определению порядка (процедуры) реализации юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений.
В соответствии со сложившимися в юридической теории и практике представлениями о процессе и процессуальной деятельности следует акцентировать внимание преимущественно на их юридической сущности, как это имеет место, например, в отношении уголовного и гражданского процесса. На подобной базе можно выделить административно- юрисдикционные нормы, регламентирующие порядок рассмотрения и разрешения преимущественно во внесудебной форме различного рода административно-правовых споров. Имеется в виду реализация административной юрисдикции, т.е. принадлежащих соответствующим органам управления (должностным лицам) полномочий по самостоятельной правовой оценке поведения лиц или организаций и по применению в необходимых случаях установленных мер административно-принудительного характера (например, производство по делам об административных правонарушениях).
Налицо, следовательно, правоохранительный аспект административно-юрисдикционных норм. административный правовой исполнительный власть
Но управленческая деятельность не сводится только к юрисдикционной. Существенна значимость, Например, подготовки и принятия управленческих решений, регистрационных, разрешительных и иных функций, широко используемых в процессе государственно-управленческой деятельности. Это также процессуальные действия. В силу этого административно-процессуальные нормы, регламентирующие многие позитивные стороны повседневной деятельности по управлению, прежде всего, практической работы аппарата управления, можно выделить в особую группу -- административно-процедурные нормы. Это, например, нормы, содержащиеся в утвержденном Правительством Российской Федерации 28 января 1993 года Регламенте заседаний Правительства, определяющем основы формирования их плана, порядок их подготовки и проведения, оформления принятых решений 1 .
Иногда выделяют регламентарные (регулятивные) и правоохранительные административно-правовые нормы. При этом забывается, что регламентация или регулирование -- общее свойство любых правовых норм, в том числе и направленных на правоохрану.
Важное значение имеет классификация административно-правовых норм в зависимости от их конкретного юридического содержания. В ее основе тот или иной вариант метода административно-правового регулирования управленческих общественных отношении. С этих позиций выделяются следующие виды административно-правовых норм:
а) обязывающие, т.е. предписывающие в предусмотренных дан ной нормой условиях совершать определенные действия. Содержащиеся в такого рода нормах веления могут быть выражены как обязательное предписание. Например, при приеме на работу в государственное учреждение администрация обязана издать приказ; при получении жалобы гражданина орган управления (должностное лицо) обязан рассмотреть ее в течение тридцати дней; возникающее общественное или коммерческое объединение обязано пройти регистрацию в органах юстиции; при проникновении в жилище против воли проживающих в нем граждан милиция обязана в течение 24 часов уведомить об этом прокурора и т.п.
В настоящее время управленческая практика исходит из необходимости резкого сокращения прямых предписаний. Обойтись же без них реальный механизм государственного управления объективно нее может. Нельзя забывать и о том, что само правовое регулирование н своем ведущем проявлении сводится именно к правовым предписаниям, характер которых может быть различным.
В частности это выражается в том, что многие обязывающие (или предписывающие) административно-правовые нормы формулируются не в виде прямых обязательных предписаний, а лишь как определение общих или специальных обязанностей участников регулируемых управленческих отношений. Так, в Законе от 18 апреля!991 года «О милиции» говорится, что в соответствии с возложенными на нее задачами милиция обязана совершать широкий круг действий (ст. 10);всего предусматриваются 24 варианта таких действий. 1 По существу, такого рода нормами определяются основы компетенции субъекта государственно-управленческой деятельности. Применительно к гражданам закрепляемые нормой административного права их общие обязанности являются элементом их административно-правового статуса;
- б) запрещающие, т.е. предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определяемых данной нормой. Запреты могут носить общий либо специальный характер. Например, общим является запрещение действий (бездействий), подпадающих под признаки административного правонарушения. Милиции запрещено применение специальных средств и огнестрельного оружия в отношении женщин (с явными признаками беременности), лиц с явными признаками инвалидности и малолетних (несовершеннолетних) 2 и т.п. Это -- специальный запрет;
- в) уполномочивающие (управомочивающие) или дозволительные (диспозитивные) нормы. Объединяет эти разнообразные по наименованию нормы то, что в них выражается предусматриваемая административно-правовой нормой возможность адресата действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению. Главное состоит в том, что отсутствуют прямые предписания, равно как и запреты. Но норма создает определенный правовой режим, в рамках которого участники регулируемых управленческих отношений действуют не произвольно, а подчиняясь указанному режиму. Отсутствие предписаний и запретов свидетельствует о наличии иного «рычага» юридического воздействия, а именно -- разрешения. Фактически дозволение суть разрешение данной нормой в данных условиях совершать либо не совершать данные действия; дозволительные нормы, соответственно, могут характеризоваться как разрешительные.
Административно-правовые нормы дозволительного характера получают все более широкое распространение в практике реализации задач и функций исполнительной власти. В связи с этим нужно учитывать довольно частые ссылки на действие якобы всеобъемлющего принципа: можно делать все, что не запрещено. Однако нельзя подобный принцип истолковывать буквально, ибо иначе будут действовать одни лишь запреты.
С другой стороны, опасно и то, что, поскольку установление безграничных запретов не только вредно, но и практически невозможно, создаются условия для произвольного толкования указанного принципа, перерастающего во вседозволенность. Именно поэтому он неприменим к действиям, совершаемым исполнительными органами (должностными лицами). Фактически же многое в сфере государственного управления предписывается (запрет -- вариант предписания) либо разрешается.
Конкретное юридическое содержание уполномочивающих (дозволительных) административно-правовых норм зависит от особенностей их адресата.
Так, гражданину предоставляется возможность самостоятельно решать вопросы, связанные с практической реализацией его субъективных прав в сфере государственного управления (например, право на обжалование неправомерных действий должностного лица и т.п.).
Если адресатом административно-правовых норм являются исполнительные органы (должностные лица), ситуация, не изменяясь по существу, приобретает особую юридическую окраску. Указанные субъекты самостоятельно выбирают определенный вариант поведения из числа предлагаемых правовой нормой. Например, должностные лица, осуществляющие контрольно-надзорные функции, могут применять к нарушителю соответствующих правил поведения одну из предусмотренных мер административного воздействия. Так, в порядке осуществления государственного экологического контроля соответствующие должностные лица вправе: потребовать устранения выявленных недостатков; привлечь виновных к административной ответственности; принять решение об ограничении, приостановлении, прекращении работы предприятия; предъявить иск в суд или в арбитражный суд; направить.материалы о привлечении виновных к уголовной ответственности и т.п. 1 Очевидно, что применяется не вся совокупность названных средств воздействия, а лишь те, которые по мнению полномочного должностного лица являются наиболее эффективными.
Вместе с тем в подобных случаях нет свободы усмотрения, которая характерна для поведения гражданина под воздействием дозволительных норм. Исполнительный орган (должностное лицо) поставлен в более строгие рамки: на него возложены определенные обязанности, для реализации которых ему даны определенные полномочия (права); использование этих полномочий одновременно является его юридической обязанностью, уклониться от выполнения которой он не вправе. У него нет свободы в выборе варианта поведения, которая есть у гражданина. Но у него есть то, что обычно квалифицируется как административное усмотрение. Под ним понимается проявление инициативы уполномоченным работником исполнительного аппарата при выборе средств реализации своей компетенции в пределах условий, предусмотренных административно-правовой нормой.
Эта инициатива проявляется в границах дозволенного. Например, для милиции такие границы определены в ст. 11 Закона о ней, озаглавленной «Права милиции» (32 позиции). Каждое из этих прав (полномочий) есть не что иное, как разрешенная возможность использования административно-принудительных средств. В этом -- дозволительный смысл данного вида административно-правовых норм;
- в) стимулирующие (поощрительные) нормы обеспечивают с помощью соответствующих средств материального или морального воздействия должное поведение участников регулируемых управленческих общественных отношений. Удельный вес подобного рода административно-правовых норм имеет тенденцию к возрастанию. Обычно их связывают с использованием в процессе реализации исполнительной власти так называемых экономических рычагов (методов) управления. Например, чаще всего в таком аспекте говорится об установлении налоговых и иных льгот, освобождении от налогообложения, применении льготного кредитования и т.п.;
- г) рекомендательные нормы. Природа их отличается своеобразием, ибо рекомендации, как правило, не имеют юридически-обязательного характера. Поэтому они чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти и негосударственных формирований.
Так, Правительство Российской Федерации утвердило 1 февраля 1995 года Рекомендации по подготовке и выдаче документов о праве на земельные доли и имущественные паи, адресованные сельскохозяйственным коммерческим организациям) предприятиям. Государственный комитет Российской Федерации по поддержке и развитию малого предпринимательства разрабатывает рекомендации по вопросам, отнесенным к его компетенции. Адресуются они в значительной степени именно предпринимателям и их объединениям.
Практика государственно-управленческой деятельности знает, однако, случаи, когда рекомендации содержатся в нормативных актах, адресованных нижестоящим субъектам исполнительной власти или подведомственным предприятиям и объединениям. Например, в постановлении Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1994 года «Об организации работ по стандартизации, обеспечению единства измерений, сертификации продукции и услуг» органам исполнительной власти субъектов федерации рекомендуется оказывать необходимое содействие территориальным органам по стандартизации, метрологии и сертификации в осуществлении ими государственного контроля и надзора (п. 5) .
Такого рода рекомендации не содержат в себе прямо выраженных предписаний, а дают возможность поисков наиболее целесообразных вариантов решения определенных задач. По своей сути близки к содержанию административно-дозволительных норм, хотя и не лишены определенных элементов авторитарности.
В некоторых случаях рекомендации фактически приобретают юридически-обязательную силу. Например, Государственная налоговая служба Российской Федерации б октября 1993 года утвердила «Рекомендации по применению государственными налоговыми инспекциями санкций за нарушения налогового законодательства. По существу, содержание этого документа сводится не к рекомендациям, носящим характер советов, а к изложению прямых предписаний, вытекающих из общих требований налогового законодательства я сопровождаемых комментариями. Налицо типичная инструкция по применению санкций, являющаяся одним из конкретных видов административно-правовых актов.
Административно-правовые нормы классифицируются и по иным критериям. Так, по адресату могут быть выделены нормы, регламентирующие:
- а) организацию и деятельность механизма исполнительной власти, т.е. различных звеньев аппарата государственною управления;
- б) административно-правовой статус государственных служащих -- работников управленческого аппарата;
- в) ключевые вопросы организации и деятельности и государственных предприятий и учреждений;
- г) административно-правовой статус общественных объединений;
- д) отдельные стороны функционирования различного рода коммерческих структур, включая частные;
- е) административно-правовой статус граждан,
С учетом федеративного устройства России административно правовые нормы по своему масштабу подразделяются на общефедеральные, а также устанавливаемые субъектами федерации (республиканские, территориальные или региональные и т.п.). По объему регулирования административно-правовые нормы могут быть общи ми, межотраслевыми, отраслевыми и местными. Наконец, административно-правовые нормы могут иметь либо внутрисистемный (их юридическая сила распространяется на нижестоящие звенья механизма исполнительной власти), либо общеобязательный характер. В последнем случае их действие охватывает все виды участников регулируемых управленческих отношений.
